III SA/Łd 413/13

Dnia 22 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi E. J. C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydata na członka Kolegium 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych podjęło uchwałę nr [...], w której zaopiniowało negatywnie kandydaturę E. J. C. na etatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium Izby w głosowaniu tajnym, zaopiniowało negatywnie kandydaturę skarżącej na członka Kolegium. Zgodnie z ustaleniami Komisji Skrutacyjnej w głosowaniu udział wzięło 16 członków Kolegium. Ważnych głosów oddano 16. Za kandydaturą skarżącej opowiedziało się 6 członków Kolegium, przeciw kandydaturze oddano 5 głosów, przy 5 głosach wstrzymujących się. Pismem z dnia [...] Prezes RIO poinformował skarżącą, że przedstawił jej kandydaturę Kolegium oraz, że wobec nieuzyskania bezwzględnej większości głosów nie może skierować wniosku do Prezesa Rady Ministrów. Kolejnym pismem z dnia [...] Prezes RIO poinformował skarżącą o możliwości nieprzedstawienia jej kandydatury Prezesowi RM wobec nieuzyskania bezwzględnej większości głosów członków Kolegium. Do pisma załączono uchwałę z dnia [...] nr [...]12. Wyjaśnił, że wobec brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o Rio trudno mu wskazać, jakimi motywami kierowali się członkowie kolegium w czasie głosowania. W skardze z dnia 29 czerwca 2012 r. E. J. C. wniosła o uchylenie powyższej uchwały, która podjęta została z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 2, art. 15 i art. 15 a ustawy o rio oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium RIO. W ocenie skarżącej z treści protokołu posiedzenia, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę nie wynika, jaki wniosek został poddany pod głosowanie. W myśl art. 18 ust. 3 ustawy o rio wobec braku bezwzględnej większości głosów (obecny był wymagany skład kolegium) wynika, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie została podjęta uchwała przez Kolegium RIO ani pozytywna ani negatywna. Okoliczność tą skarżąca podnosi również w skardze na bezczynność organu z dnia 9 maja 2012. Zdaniem skarżącej w treści uchwały Kolegium RIO z dnia [...] jak i protokołu posiedzeń nie wynika, żeby członkowie Kolegium zgłaszali jakieś zastrzeżenia wobec jej kandydatury. Nie kwestionowano też pracy Komisji Konkursowej. W ocenie skarżącej nie sformułowano żadnych przesłanek podjęcia negatywnej opinii. W odpowiedzi na skargę z dnia 30 lipca 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kolegium stanęło na stanowisku, że zaskarżona uchwała, stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. nie jest aktem poddanym kontroli sądu administracyjnego. Wskazano, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia czy kolegium RIO pozostawało w bezczynności polegającej na niewydaniu uchwały, tak jak podnosiła skarżąca w złożonej skardze na bezczynność. W ocenie organu skarżąca zaniechała wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Za takie wezwanie, zdaniem organu, nie może być uznane pismo skarżącej z dnia 25 marca 2012 r., które wzywało do podjęcia uchwały z uwagi na jej brak, a nie jak w niniejszej sprawie z uwagi na wadliwości podjętego aktu. W tym stanie rzeczy skarga winna zostać odrzucona, bowiem z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że wezwanie do usunięcia prawa jest warunkiem wniesienia skargi. Gdyby natomiast uznać, że pismo z dnia 25 marca 2012 r. wypełniło ten warunek, to zdaniem organu, skarga również winna zostać odrzucona z uwagi na niezachowanie terminu z treści art. 52 § 3 p.p.s.a , bowiem skarga została wniesiona w dniu 26 czerwca 2012 r., a termin 60-dniowy upływał w dniu 25 maja 2012 r. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Kolegium obradowało nad uchwałą przy zachowaniu quorum, natomiast przepisy nie nakładają na członków Kolegium obowiązku pozytywnego głosowania za uchwałą. Ocena kandydata dokonywana jest w głosowaniu tajnym, a motywy określonego głosowania członka kolegium pozostają nieznane. Postanowieniem z dnia 17 października 2012 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi E. J. C. na bezczynność Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w przedmiocie niepodjęcia uchwały opiniującej kandydaturę skarżącej na członka Kolegium RIO III SAB/Łd 16/12. Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. Sąd oddalił skargę, natomiast w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 148/13 ją oddalił. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. podjęto zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skarżąca wyczerpała tryb wniesienia skargi, bowiem w dniu 12 kwietnia 2012 r. otrzymała uchwałę negatywnie opiniującą na członka Kolegium, natomiast w dniu 26 kwietnia 2012 r. nadała za pośrednictwem Poczty Polskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu 27 kwietnia 2012 r. (k. 29 zwrotne potwierdzenie odbioru). Dniem, od którego rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia skargi, nie jest dzień nadania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Początkiem sześćdziesięciodniowego terminu jest dzień następny po dniu doręczenia wezwania organowi (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r. II FSK 216/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r. II OSK 1592/08 publ. Baza orzeczeń CBOIS). Zatem uznać należy, że skarga została wniesiona w terminie sześćdziesięciodniowym, bowiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. nie odpowiadało na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W zakresie dopuszczalności skargi uznać należy za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt III SAB/Łd 16/12, że skarga na uchwałę negatywnie opiniującą kandydaturę na członka Kolegium jest dopuszczalna. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących postępowania konkursowego na stanowisko członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 56, poz. 577 ze zm.) kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Konkurs ogłasza prezes izby, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (art. 15a ust. 2). W skład komisji konkursowej wchodzi prezes izby oraz dwóch członków kolegium izby, wybranych przez to kolegium zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu (art. 15a ust. 4 ustawy). Komisja nie dopuszcza do konkursu ofert niespełniających wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożonych po upływie terminu składania ofert. Komisja orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie oraz sprawdza znajomość obowiązujących przepisów prawa w zakresie działania regionalnych izb obrachunkowych. Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego. Komisja konkursowa w terminie 7 dni od podjęcia uchwały w sprawie niedopuszczenia kandydata do konkursu, o którym mowa w ust. 6, albo podjęcia uchwały w sprawie wyboru kandydatów, o którym mowa w ust. 8, zawiadamia kandydata na piśmie o podjętej uchwale. W terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 9, kandydat ma prawo odwołać się do kolegium izby. Kolegium izby rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Przewodniczący komisji konkursowej przedstawia kolegium izby listę kandydatów na członków kolegium (art. 15a ust. 7-11). Na podstawie art. 15a ust. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Skarżąca powyżej przedstawiony etap konkursu na stanowisko członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej przeszła pozytywnie, uzyskując wymaganą liczbę punktów. Natomiast komisja podjęła uchwałę w sprawie wyboru kandydatki do przedstawienia Kolegium Izby. Wobec tego skarżąca nie składała odwołania, o którym mowa w art. 15a ust. 10 ustawy oraz § 17 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Dalszy etap konkursu to opiniowanie kandydata przez kolegium izby (art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy). Zgodnie z § 16 ust. 4 powołanego rozporządzenia przewodniczący komisji, w terminie 7 dni od dnia podjęcia przez komisję uchwały w sprawie wyboru kandydatów, przekazuje kolegium izby listę kandydatów wraz z dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego. Opiniowanie kandydatów przez kolegium izby następuje w formie uchwały. Stosownie bowiem do treści art. 18a ust. 3 i 4 ustawy o rio rozstrzygnięcia nadzorcze, postanowienia i opinie kolegium w sprawach objętych ustawą są podejmowane w formie uchwał. Uchwały kolegium podpisuje osoba przewodnicząca w jego posiedzeniu. Uchwały organu regionalnej izby obrachunkowej - kolegium izby - zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ½ liczby członków kolegium izby (art. 18 ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, że konkurs na członka kolegium izby obejmuje nie tylko postępowanie konkursowe prowadzone przez komisję konkursową, ale także postępowanie prowadzone przez kolegium izby, a więc obejmuje etap wyłonienia kandydatów przez komisję konkursową (skład: prezes izby oraz dwóch członków kolegium izby) oraz etap opiniowania kandydatów przez kolegium izby. Wszelkie czynności podejmowane w ramach ogłoszonego konkursu na stanowisko członka kolegium izby zmierzające do wyłonienia kandydata są de facto czynnościami organu izby, tj. kolegium izby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona przez E. C. uchwała w sprawie zaopiniowania jej kandydatury na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. "Akty mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów, czy zaświadczeń..." (patrz: J. Drachal, "Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011r ., s. 60). W niniejszej sprawie akt przyjął formę uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Należy podkreślić, że uchwała kolegium izby – organu administracji publicznej - o negatywnym zaopiniowaniu kandydata na członka kolegium izby – w celu przedstawienia jego kandydatury - Prezesowi Rady Ministrów, nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wzięła w nim udział. Zdaniem Sądu, czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej jako organu administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych postępowanie konkursowe jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Natomiast badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12, Lex 1145133, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, Lex nr 156420). Orzeczenia te dotyczą wprawdzie innych postępowań konkursowych, ale istotne jest to, że wskazują na upoważnienie sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem wyników konkursu. Odnosząc się do natomiast do kwestii formalnych związanych z głosowaniem nad przedmiotową uchwałą z dnia 14 marca 2012 r. to wskazać należy, że w myśl art. 18 ust. 2 ustawy uchwały kolegium izby zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ½ liczby członków kolegium izby. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z protokołu posiedzenia z dnia [...] nr [...] w głosowaniu nad uchwałą wzięło udział 16 członków. Z załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. nr 167, poz. 1747) wynika, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. ma 17 członków kolegium. Zatem w głosowaniu brała udział odpowiednia liczba członków Kolegium Izby. W myśl natomiast przepisu art. 15 ust. 2 członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu. Zatem uznać należy, że Kolegium Izby podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej ½ składu. Bezwzględna większość natomiast zachodzi, gdy podczas głosowania liczba głosów za wnioskiem jest większa od sumy głosów przeciw i wstrzymujących się (aby wniosek został przyjęty, liczba osób popierających go musi stanowić więcej niż 50% wszystkich głosów). W niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta bezwzględną większością głosów, 5 członków opowiedziało się przeciw kandydaturze, 6 za i 5 osób się wstrzymało od głosowania. Skoro bowiem suma głosów przeciw i wstrzymujących się to 10 (5+5), a liczba głosów za wnioskiem – 6 - to Kolegium nie zaopiniowało negatywnie kandydatury skarżącej. Dodać także należy, że z protokołu posiedzenia z dnia [...] oraz protokołu Komisji Skrutacyjnej nie wynika o jakiej treści uchwała została poddana pod głosowanie. W ocenie Sądu uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej uchwały. Na marginesie odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego samego przebiegu głosowania wyjaśnić należy, że stosownie do treści 15 ust. 2 ustawy głosowanie kolegium izby nad kandydaturą jest tajne. Z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie wynika także, że przed głosowaniem muszą odbyć się konsultacje czy też dyskusja nad daną kandydaturą. Zatem zarzut nie może zostać uwzględniony. Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. b.a.