I OSK 2382/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2503/12 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. B., J. K. i J. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2503/12 oddalił skargę Gminy R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 1980 r. Naczelnik Miasta R. orzekł, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem w łącznej kwocie [...] zł., nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2239 m2 wraz ze znajdującym się na tej działce budynkiem, stanowiącej wówczas własność A. K. (zam. w Wlk. Brytanii) i M.B. (zam. w Kanadzie), dla prowadzenia przedszkola ćwiczeń, zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Naczelnik Miasta R. orzekł jednocześnie, że powyższe odszkodowanie ma być wypłacone w równych oprocentowanych ratach rocznych nie przekraczających [...] złotych. Ponadto orzekł, że kwota odszkodowania złożona zostanie do depozytu sądowego do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], w ten sposób, że uchylono punkt odnoszący się do czasowego złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2005 r., dawne właścicielki nieruchomości wystąpiły o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podnosząc, że w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości (zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. o odmowie zwrotu) zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, iż cel wywłaszczenia, tj. prowadzenie przedszkola ćwiczeń, został zrealizowany jeszcze przed wywłaszczeniem. To zaś oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa była trwale niewykonalna już w dniu jej wydania. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta R. z [...] kwietnia 1980 r., oceniając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niepodzielając jednocześnie argumentacji wnioskodawczyń, że wskazywane, przez nie wady decyzji są wadami, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Z. w R. (przywoływany dalej jako: "Z.") wystąpił z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast sama oferta wykupu nieruchomości przez inicjatora wywłaszczenia została skierowana do H.C.(spadkodawczyni A. K. i M. B.) reprezentowanej przez J. W., która w tym czasie już nie żyła. Ponadto, organ wojewódzki stwierdził, że wywłaszczający rażąco naruszył także art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ nie zaistniały materialnoprawne przesłanki ustawowe do wywłaszczenia nieruchomości. Nie była ona bowiem wywłaszczającemu niezbędna, na cele oświatowe polegające na prowadzeniu przedszkola ćwiczeń, gdyż te cele były zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed wywłaszczeniem. Dodatkowo Wojewoda [...] w kwestii ustalonego za wywłaszczenie odszkodowania wskazał, że organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził rozprawy odszkodowawczej z wysłuchaniem opinii biegłych, czym rażąco naruszył art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina R.. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...], podzielając argumentację organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. wydana została z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Uzasadniając to stanowisko Minister wskazał, że z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości było ubiegającemu się o wywłaszczenie Z. niezbędne do prowadzenia przedszkola ćwiczeń oraz, że budynek i parcela są dzierżawione od roku 1950, a budynek wymaga kapitalnego remontu i rozbudowy zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Naczelnik Miasta i Gminy w R. w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia 12 kwietnia 1980 r., z kolei stwierdził, że przedmiotowa parcela wraz z budynkiem jest niezbędna dla rozbudowy przedszkola ćwiczeń, a w związku z tym konieczne jest uregulowanie stanu prawnego. Wskazuje to, zdaniem Ministra, że w ocenie ówczesnego organu wywłaszczeniowego nabycie własności przedmiotowej nieruchomości było niezbędne dla rozbudowy funkcjonującego już przedszkola ćwiczeń prowadzonego przez Z., a w ocenie wnioskodawcy wywłaszczenia celem był remont i rozbudowa budynku przedszkola, które warunkowały dalsze jego prowadzenie, co wymagało nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem analiza treści załączonej do wniosku wywłaszczeniowego decyzji Wojewody [...]nr [...] zatwierdzającej pod względem urbanistycznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu przedszkola ćwiczeń w R. i jej załącznika graficznego (przywoływanej w decyzji wywłaszczeniowej) prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom Naczelnika Miasta i Gminy R., z dokumentów sprawy nie wynika, aby na nieruchomości przewidziana została do realizacji budowa nowego obiektu, czy też rozbudowa dotychczas istniejącego budynku przedszkola, co warunkować miało wywłaszczenie. Również opis techniczny stanowiący integralną część ww. planu graficznego nie wskazuje jakichkolwiek nowych obiektów, przewidzianych do realizacji w ramach planu realizacyjnego zagospodarowania terenu przedszkola na przedmiotowej nieruchomości. Z opisu tego wynika bowiem, że stan istniejącego na przedmiotowej nieruchomości budynku przedszkola na sierpień 1977 r. określony został jako dobry (pkt 1 lit. B opisu technicznego), co w ocenie Ministra wyklucza konieczność przeprowadzenia kapitalnego remontu, jako niezbędnego warunku dalszego prowadzenia przedszkola ćwiczeń. Nawet jeśli więc w ramach prowadzonego przez okres około 20 lat przez wnioskodawcę wywłaszczenia przedszkola ćwiczeń, Z. uznał za zasadne dokonanie remontów budynku, względnie dokonanie jego rozbudowy, to powinien nabyć przedmiotową nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej, ewentualnie dokonywać nakładów w ramach i na podstawie postanowień istniejącego między nim a współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości stosunku cywilnoprawnego. Jeżeli zaś dzierżawa nieruchomości uniemożliwiała przystosowanie przedmiotowej nieruchomości do dalszego prowadzenia przedszkola ćwiczeń (a więc niewątpliwie działalności społecznie użytecznej), to okoliczność ta powinna być bezwzględnie wykazana już na etapie składania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a następnie zweryfikowana przez Naczelnika Miasta i Gminy R. i wykazana w decyzji kończącej postępowanie wywłaszczeniowe, co jednak nie nastąpiło w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym. W sprawie istotne znaczenie ma również fakt, iż właściciele przedmiotowej nieruchomości wyrazili zainteresowanie i wolę uregulowania w drodze umowy cywilnoprawnej kwestii praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości już w 1975 r., co potwierdza pismo J.W. z dnia 26 listopada 1975 r. skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w R.. Tym samym, zdaniem Ministra, trafnie organ nadzorczy pierwszej instancji wskazał, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - prowadzenie przedszkola ćwiczeń przy wykorzystaniu istniejącego już uprzednio na nieruchomości budynku, został zrealizowany w całości jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zaś rzeczywistym celem wywłaszczenia była jedynie zmiana tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości użytkowanej dotychczas na podstawie umowy najmu, a w dacie wywłaszczenia - bez żadnego tytułu prawnego, a więc wskazana przez Naczelnika Miasta i Gminy R. w uzasadnieniu decyzji regulacja stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Taki cel nie wypełnia jednak materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, bowiem nie przesądza o niezbędności nieruchomości dla realizacji określonego zamierzenia. W dalszej kolejności Minister wskazywał na rażące naruszenie przez Naczelnika Miasta i Gminy R. art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z uwagi na wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego mimo wyrażenia przez pełnomocnika byłych współwłaścicielek nieruchomości zgody na sprzedaż nieruchomości na warunkach określonych w skierowanej do nich ofercie. Tymczasem w takiej sytuacji organ wywłaszczeniowy powinien wstrzymać się ze wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w razie niezawarcia umowy ocenić, czy i ewentualnie która ze stron ponosiła za to winę. Nieuzasadnione bowiem odstąpienie od umowy przez wnioskodawcę wywłaszczenia rodziłoby po stronie organu wywłaszczeniowego konieczność stwierdzenia braku wypełnienia przez niego wymogów art. 6 ust. 1 ustawy, a tym samym obowiązek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem Naczelnik Miasta i Gminy w R. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, posiadając informację, iż odmowa zawarcia umowy nastąpiła z uwagi na stanowisko wnioskodawcy wywłaszczenia – Z., który wskazał na konieczność wypełnienia ustawowego obowiązku dokonania zapłaty ceny nieruchomości w dewizach. W takich natomiast okolicznościach organ wywłaszczeniowy powinien odmówić wszczęcia postępowania, bowiem konieczność dokonania zapłaty ceny przez wnioskodawcę wywłaszczenia w dewizach nie stanowiło trudnej do przezwyciężenia przeszkody, która w świetle art. 6 ust. 4 ustawy zwalniałaby ubiegającego się o wywłaszczenie od obowiązku złożenia oferty zakupu nieruchomości, a w razie wyrażenia zgody przez właściciela (co miało miejsce w ocenianym postępowaniu) od jej nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 roku (Dz.U., Nr 21, poz. 133) dokonywanie przekazów, przelewów, wpłat i wypłat wartości dewizowych w stosunkach z zagranicą mogło odbywać się za pośrednictwem Narodowego Banku Polskiego lub niektórych banków. Oznacza to, że ustalenie ceny zakupu mogło nastąpić w złotych polskich, a ich zapłata zostałaby dokonana w dewizach - co też miało w niniejszej sprawie miejsce w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie. Tym samym za niezasługujący na uwzględnienie organ odwoławczy uznał podniesiony przez odwołującą się Gminę R. zarzut, że wnioskodawca wywłaszczenia był, na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy, zwolniony z obowiązku składania oferty. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego mimo braku istnienia ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego postępowania, skutkuje również, zdaniem Ministra, wadliwością postępowania odszkodowawczego. Jest ono bowiem nierozerwalnie związane z postępowaniem wywłaszczeniowym, a to rodzi po stronie organu nadzoru obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego również tej części decyzji, w której orzeczono o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania. Niezależnie od powyższego Minister ocenił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego Naczelnik Miasta i Gminy R. przeprowadził rozprawę administracyjną, do czego obligował go art. 22 ustawy z 1958 r. W żadnym bowiem z dokumentów archiwalnych nie znajdują się wzmianki o przeprowadzeniu rozprawy w przedmiocie odszkodowania. W aktach znajduje się jedynie spisany w dniu 19 września 1978 r. protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, na którą nie zostali wezwani biegli z zakresu szacowania nieruchomości. Ponadto z akt nie wynika, aby ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęty budynek nastąpiło na podstawie opinii powołanego przez organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy biegłego rzeczoznawcy. Z akt tych wynika jedynie, że organ ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powołał wyłącznie biegłego - rzeczoznawcę rolnego, na podstawie opinii którego ustalił odszkodowanie za grunt oraz znajdujące się na nim drzewa owocowe, użytkowe oraz ozdobne. Z powyższych względów Minister uznał za zasadne stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności w całości orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, oceniając jednocześnie, że w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających eliminację tego orzeczenia z obrotu prawnego. Nieruchomość stanowi bowiem nadal własność Gminy R., a ustalenie i przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nie wywołało skutku niemożliwego do odwrócenia w postępowaniu nadzorczym. Organ odwoławczy podzielił natomiast zarzuty odwołania, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że przed wszczęciem postępowania inicjator wywłaszczenia zaniechał wystąpienia do właścicielek nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Słusznie bowiem odwołujący wykazał, że z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że starania o nabycie nieruchomości w drodze ofertowej były prowadzone, a do samego wniosku dołączono odpis oferty, co wynika ze wskazania jej w wykazie załączników. O niewystąpieniu z taką ofertą nie można wnioskować z faktu powtórzenia jej w dniu 1 sierpnia 1978 r., a więc już w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, gdyż art. 6 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczał możliwość zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w toku tego postępowania. Organ drugiej instancji zgodził się również z odwołującą, iż nieuprawnione jest stanowisko Wojewody, że oferta nabycia nieruchomości skierowana została do osoby zmarłej (H.C. - która w księgach wieczystych ujawniona była jako właścicielka nieruchomości). Z akt sprawy bowiem wynika, że reprezentujący w przeszłości wyżej wymienioną pełnomocnik – J.W., działał również jako pełnomocnik jej spadkobierców, zaś w treści oferty z dnia 1 sierpnia 1978 r. inwestor wyraźnie wskazywał na możliwość zawarcia umowy z następcami prawnymi właścicielki. Minister nie podzielił natomiast zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ wojewódzki przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do kwestii ustaleń poczynionych w decyzji Wojewody [...] wydanej w postępowaniu zwrotowym, które - zdaniem Gminy - powinny być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu, Minister zwrócił uwagę na odmienny przedmiot i cel obydwu postępowań. W pierwszym z nich bowiem istotne jest, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, tj. czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z tym celem, na który została wywłaszczona, natomiast celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organ nadzoru badając legalność kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego dokonuje, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, własnych ustaleń istotnych w świetle regulacji art. 156 k.p.a., nie będąc bezwzględnie związany ustaleniami zawartymi w decyzji wydanej w postępowaniu zwrotowym. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina R., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., nie naruszają prawa. Sąd I instancji podzielił cenę legalności rozstrzygnięcia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego sformułowaną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) ustanawia dwie przesłanki, których jedynie łączne spełnienie stanowi o dopuszczalności wywłaszczenia: na nieruchomości ma być realizowany jeden z celów publicznych określonych w ustawie oraz dla realizacji tego celu nieruchomość ma być niezbędna. Sąd I instancji podkreślił, że niezbędność, o której mowa w tym przepisie, musi być rozumiana jako brak możliwości zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości. Innymi słowy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. Tak też ją konsekwentnie definiuje orzecznictwo sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08, z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 631/10; dostępne w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ orzekający o wywłaszczeniu jest zaś ustawowo zobowiązany do badania tej niezbędności (art. 21 ust. 2 ustawy). Samo wszczęcie postępowania uwarunkowane natomiast jest od uprzedniego podjęcia bezskutecznej próby nabycia nieruchomości przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie w drodze rokowań, o czym stanowi art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Odstąpić od tego wymogu, można jedynie, na zasadzie wyjątku, w sytuacji gdy prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane – art. 6 ust. 4 ustawy. Przy czym "trudne do pokonania przeszkody", o których mowa w tym przepisie są to przeszkody związane przede wszystkim z osobą właściciela nieruchomości, a nie inicjatora wywłaszczenia, uniemożliwiające w sposób faktyczny zainicjowanie bądź kontynuowanie negocjacji. O ile zatem znany jest właściciel nieruchomości i wyraża on wolę dobrowolnego zbycia nieruchomości za cenę proponowaną przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, wykluczona jest możliwość odjęcia własności nieruchomości w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że prowadzenie przedszkola ćwiczeń mieściło się w zakresie normatywnym celu ustawowo określanego jako użyteczność publiczna – spełniona została zatem pierwsza z dwóch przesłanek wywłaszczenia. Sporne jest natomiast, czy w sprawie spełniona została druga z ww. przesłanek, tj. czy – wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji tego celu. Sporna także pozostaje ocena faktu rezygnacji przez podmiot inicjujący postępowanie z możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, jak też ocena tych okoliczności w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa). Sąd I instancji wskazał, że niezbędność nieruchomości o której stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., dla realizacji przewidzianego ustawą celu publicznego, rozumiana musi być jako warunek sine qua non jego realizacji, co oznacza, że bez dysponowania tytułem własności do nieruchomości cel nie może zostać osiągnięty. Jeżeli zatem w dacie wystąpienia o wywłaszczenie nieruchomości, założony cel jest na niej realizowany, to nie może budzić wątpliwości, że tak rozumiana niezbędność tej nieruchomości nie ma miejsca. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika bowiem bezspornie, że w dacie zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego, w posadowionym na działce nr [...] budynku, już od przeszło 20 lat prowadzone było przedszkole ćwiczeń, którego funkcjonowanie uzasadniać miało wywłaszczenie, a sama nieruchomość była od właścicieli dzierżawiona. Wskazuje na to sam inicjator wywłaszczenia – Z. w R. (dalej: "Z.") - w treści wniosku z 5 lipca 1978 r. (k. 27 - 30 akt archiwalnych), jak też pismach kierowanych do Urzędu Wojewódzkiego w N. z dnia 19 września 1979 r. i 14 stycznia 1980 r. (k. 46 i 40 akta archiwalnych). Dysponowanie zaś nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy i prowadzenie na niej nieprzerwanie przedszkola od 1954 r. oznacza, że dla realizacji tożsamego przedmiotowo celu użytecznego publicznie i społecznie w roku 1978 niewątpliwie nie było konieczności uzyskania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. To zaś prowadzić musi do wniosku, że faktycznym powodem wystąpienia o wywłaszczenie była wyłącznie chęć uregulowania stanu prawnego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i poprawy w ten sposób sytuacji podmiotu będącego posiadaczem nieruchomości, co potwierdza pośrednio Naczelnik Miasta i Gminy R., wskazując w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej na "konieczność uregulowania stanu prawnego". Wprawdzie regulację tę wiąże on z koniecznością rozbudowy przedszkola, powołując się przy tym na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1978 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu przedszkola ćwiczeń w R., niemniej analiza treści tej decyzji (i jej załącznika graficznego), jak trafnie wywiódł organ nadzoru nie wskazuje by w ramach objętego nią zamierzenia inwestycyjnego, na nieruchomości planowano wzniesienie jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych, co mogło by wskazywać na zasadność przeniesienia własności gruntów na rzecz przyszłego inwestora. Regulowanie natomiast stanu prawnego nieruchomości nie jest objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a tym samym nie mogło uzasadniać wywłaszczenia. W ocenie Sądu I instancji dla oceny stanu "niezbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, w realiach rozpoznawanej sprawy, prawnie obojętny jest fakt wypowiedzenia już w toku postępowania wywłaszczeniowego przez właścicielki nieruchomości wspomnianej umowy dzierżawy. Stan niezbędności musi bowiem istnieć już w chwili wszczęcia tego postępowania (w niniejszej sprawie był to 10 lipca 1978 r. - dzień doręczenia organowi wniosku o wywłaszczenie), a nie tylko w momencie wydawania decyzji. Sąd Wojewódzki zgodził się z organami nadzoru, że odmowa zawarcia umowy nabycia nieruchomości przez Z., w sytuacji zaakceptowania przez właścicielki złożonej im oferty (co jest okolicznością niesporną), uniemożliwiała kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji także wydania w tym względzie pozytywnej decyzji. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagają dla skuteczności złożenia wniosku o wywłaszczenie uprzedniego wyczerpania trybu negocjacyjnego, jak również umożliwiają zawarcie umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy), to odmowa nabycia nieruchomości przez podmiot inicjujący wywłaszczenie (niezależnie od motywów jakimi się on kierował), mimo przyjęcia wystosowanej przez niego oferty przez jednostkę wywłaszczaną, winna być traktowana na równi z brakiem dochowania trybu negocjacji. To zaś skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (o ile postępowanie takie nie zostało jeszcze formalnie zainicjowane), bądź wydaniem decyzji o treści określonej w art. 21 ust. 1 in fine ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a więc o oddaleniu wniosku o wywłaszczenie (jeżeli do wszczęcia postępowania już doszło). Sąd Wojewódzki zgodził się także z organem, że konieczność wypłaty odszkodowania w dewizach (uprawnionymi w sprawie były bowiem osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego) nie mogła być trudną do przezwyciężenia przeszkodą, umożliwiającą w myśl art. 6 ust. 4 powołanej ustawy przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej, przy odstąpieniu od próby pozyskania nieruchomości w drodze umownej, a tym bardziej odmowy zawarcia przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie takiej umowy. Konieczność przekazania poza granice Polski należnego za wywłaszczenie odszkodowania (w środkach dewizowych), nie oznaczała wszak, że tego rodzaju środki nabywca nieruchomości musiał mieć w swojej dyspozycji. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 133), kwoty odszkodowań należnych cudzoziemcom dewizowym wywłaszczający przekazywał na właściwe zablokowane rachunki zagraniczne NBP z wyjątkiem kwot wypłacanych w ratach, które powinny być przelane w całości na oprocentowany rachunek prowadzony przez Powszechną Kasę Oszczędności właściwy terenowo dla miejsca położenia wywłaszczonej nieruchomości. Rachunki zagraniczne zablokowane mogły być zaś prowadzone tylko w walucie krajowej - § 20 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 1952 r. w sprawie wykonania ustawy dewizowej (Dz.U. Nr 21, poz. 137 ze zm.). Wnioskodawca wywłaszczenia za każdym razem realizował więc należne świadczenie w walucie krajowej. Sąd I instancji wywiódł, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, w sytuacji gdy w dacie wszczęcia w tym przedmiocie postępowania nie było to niezbędne dla realizacji określonego ustawą celu publicznego, jak też rezygnacja przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie z nabycia nieruchomości w drodze umowy z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu, oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, a także art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. To zaś prowadzić musi do wyeliminowania jej ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. O ile w sprawie nie zachodzi oczywiście negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. - w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, a więc konsekwencji zdarzeń prawnych powstałych w następstwie wydania kontrolowanej w nadzorze decyzji, które nie mogą zostać zniesione w ramach posiadanych przez organ administracji publicznej kompetencji i środków. Te zaś w niniejszej sprawie nie zaistniały. Wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła przedmiotu obrotu cywilnoprawnego i przynależy do skarżącej Gminy, zatem skutki wywołane decyzją wywłaszczeniową mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Wypłata odszkodowania zaś, ze swej istoty nie kwalifikuje się jako zdarzenie prawne o charakterze nieodwracalnym, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wywodził dalej, że konsekwencją uznania, iż wywłaszczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, w której orzeczono o odszkodowaniu. Jest ono wszak immanentnie związane z wywłaszczeniem i nie może funkcjonować samodzielnie. Zatem niezależnie od tego, czy ustalone ono zostało z zachowaniem przewidzianej ustawą wywłaszczeniową procedury, dzieli ono los orzeczenia o wywłaszczeniu. Tym samym zarzut naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał za chybiony. Sąd Wojewódzki stwierdził ponadto, że stan faktyczny sprawy, wbrew temu co twierdzi skarżąca, w kluczowych dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej kwestiach został ustalony oraz oceniony przez organ nadzoru prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. W tym stanie rzeczy zarzut niewyczerpującego i niedokładnego wyjaśnienia sprawy, a przez to naruszenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 7, 77 i 80 k.p.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd ponadto zauważył, że większość formułowanych w tym kontekście zarzutów skargi stanowi powielenie zarzutów odwołania, które uwzględnione zostały w postępowaniu odwoławczym. Minister podzielił bowiem argumentację strony, że brak było podstaw do wnioskowania, jak uczynił to Wojewoda, iż skierowanie oferty do właścicieli nastąpiło po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz, że oferta ta skierowana została do osoby nieżyjącej. Nie uznał on również, odmiennie od Wojewody, za wadę prawną wskazania przez Z. we wniosku wywłaszczeniowym jako właściciela nieruchomości osoby ujawnionej w księdze wieczystej, tj. H. C., a nie jej spadkobierców. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, powtarzanie tych zarzutów w odniesieniu do decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który przypisanych mu w skardze też i ocen nie formułował, jest niezrozumiałe. Zdaniem Sądu I instancji nie mógł odnieść także zamierzonych przez skarżącą skutków zarzut nieuwzględnienia w niniejszej sprawie ustaleń organu wojewódzkiego poczynionych w toku rozpoznawania sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia są postępowaniami odrębnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina R., podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał uwzględnienie skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia i niedostateczne ich wyjaśnienie, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że stan "niezbędności" musi istnieć już w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a brak tego stanu w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a., - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z bliżej nieokreślonymi przepisami ustawy wywłaszczeniowej (być może w związku z art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej), wobec ich nie wyraźnego wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odmowa nabycia nieruchomości przez podmiot inicjujący wywłaszczenie (niezależnie od motywów jakimi się on kierował), mimo przyjęcia wystosowanej przez niego oferty przez jednostkę wywłaszczaną, winna być traktowana na równi z brakiem dochowania trybu negocjacji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegającego na: a) przyjęciu że celem wywłaszczenia była regulacja stanu prawnego nieruchomości, gdy tymczasem celem wywłaszczenia było prowadzenie przedszkola ćwiczeń, o czym świadczy, m.in. decyzja Wojewoda [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości; b) nie zebraniu całego materiału dowodowego i ustalenie, że właścicielki nieruchomości w chwili wywłaszczenia były cudzoziemkami dewizowymi; - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości. Wskazując na powyższe, Gmina R. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że już sam fakt powołania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego określające co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędności" wskazuje, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wymaga wykładni, a to w konsekwencji wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto całkowicie nieuprawnione pozostaje, zdaniem skarżącej Gminy, twierdzenie Sądu I instancji, że jeżeli w dacie wystąpienia o wywłaszczenie nieruchomości, założony cel jest na niej realizowany, to nie może być wątpliwości, że tak rozumiana niezbędność tej nieruchomości nie ma miejsca. Takie ustalenie, a właściwie wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej jest chybiona. Skarżący wskazał, że treść art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, w żaden sposób nie kwestionuje zasady, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny i prawny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie powołany przepis wyraźnie stwierdza, że dopiero po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, wydaje się decyzję wywłaszczeniową. Treść wskazanego przepisu potwierdza, według skarżącej Gminy, ponad wszelką wątpliwość wskazaną wyżej i niekwestionowaną zasadę, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny i prawny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. w dniu [...] kwietnia 1980 r. umowa najmu z dnia 26 czerwca 1959 r. już nie obowiązywała wskutek wypowiedzenia jej przez J. W. ze skutkiem na dzień 31 marca 1980 r., to oczywistym jest, że zrealizowanie celu użyteczności publicznej, jakim było prowadzenie przedszkola ćwiczeń bez dysponowania prawem własności nieruchomości nie mogło być możliwe. Odnośnie kwestii odmowy zawarcia umowy nabycia nieruchomości przez Z., skarżąca kasacyjnie wskazała, że stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji jest wynikiem dokonanej wykładni bliżej nieokreślonych przepisów ustawy wywłaszczeniowej (być może art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej), co powinno stanowić o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, jeżeli rzeczywiście wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była oparta na treści art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, to pomiędzy treścią rozstrzygnięcia decyzji wywłaszczeniowej a treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie jest widoczna prima facie, tzn. rzucająca się w oczy sprzeczność. To zaś wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że nie wiadomo na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokumenty zebrane w aktach sprawy Sąd I instancji ustalił, iż uprawnionymi do odszkodowania były osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego. W aktach sprawy nie znajdują się bowiem dokumenty, które by potwierdzały taką okoliczność. Jedynie w pełnomocnictwie A. K. z dnia 4 marca 1976 r. wskazane jest "obywatelka angielska". Jednakże takie stwierdzenie zawarte w pełnomocnictwie nie może przesądzać o utracie obywatelstwa polskiego. Sam fakt posiadania obywatelstwa innego państwa nie powoduje utraty obywatelstwa polskiego. Dla utraty obywatelstwa polskiego konieczne jest jego zrzeczenie się. Zaś takich dokumentów w aktach sprawy nie ma. Z dokumentów wynika natomiast, że cała rodzina wyjechała do Anglii we wrześniu 1939 r. Wobec powyższego wszyscy posiadali obywatelstwo polskie, a sam fakt ewentualnego nabycia obywatelstwa angielskiego nie powodował utraty obywatelstwa polskiego. Zatem pomimo posiadania ewentualnego dodatkowego obywatelstwa angielskiego właścicielki nieruchomości zgodnie z prawem polskim muszą być traktowane jako obywatelki polskie. W skardze kasacyjnej zarzucono również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zacytował przepis ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. lecz nie wskazał konkretnego numeru artykułu. Nie mniej jednak przepis ten wprost odwołuje się do zwrotu "kwoty odszkodowań należnych cudzoziemcom dewizowym". Jeżeli zatem ten przepis miał stanowić o braku trudnych do przezwyciężenia przeszkód, to – według skarżącej Gminy - nie miał on zastosowania wobec okoliczności, że właścicielki nieruchomości posiadały obywatelstwo polskie, a tym samym nie były cudzoziemcami dewizowymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. B., J.K. oraz J. W. wnieśli o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ze względu na niespełnienie wymaganych przepisami prawa przesłanek do wniesienia skargi kasacyjnej. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnicy podkreślili, że w pełni podzielają stanowisko Sądu I instancji, zaś zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesione w skardze kasacyjnej Gminy R. zarzuty, oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1980 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, podzielił stanowisko organów nadzoru, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1980 r. wydana została z rażącym naruszeniem art.3 ust.1 w zw. z art.21 ust.2 i art.6 ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. tj.: 1974 r., Nr 10, poz.64 ze zm.). Według Sądu pierwszej instancji rażące naruszenie prawa polegało na niespełnieniu przesłanki "niezbędności" zastosowania instytucji wywłaszczenia dla osiągnięcia celu, jaki miał być na nieruchomości zrealizowany, a także wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pomimo przyjęcia oferty przez właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się z powyższym i zarzucając naruszenie art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.3 ust.1 i art.21 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wskazała na błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że stan "niezbędności" na cel wywłaszczenia musi istnieć już w chwili wszczęcia postępowania. Skarżąca wywodzi przy tym, że stan niezbędności powinien istnieć w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, a skoro w tej dacie nie obowiązywała już umowa najmu wobec jej wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 31 marca 1980 r., to zrealizowanie celu wywłaszczenia nie mogło być możliwe. Odnosząc się do powyższych zarzutów, zacząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art.3 ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Według zaś art.21 ust. 2 wymienionej ustawy decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla realizacji określonego celu ( użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Inaczej mówiąc bez przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej realizacja określonego celu przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie byłaby niemożliwa. Zatem ocena przesłanki niezbędności nie może być dokonywana w oderwaniu od celu wywłaszczenia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należało ocenić przesłankę niezbędności w ścisłym związku z określonym celem wywłaszczenia. Według wniosku Z. w R/ z dnia 5 lipca 1978 r. ( k.27-30 akt wywłaszczeniowych): "zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości są ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędne do prowadzenia Przedszkola Ćwiczeń, budynek i parcela są dzierżawione od roku 1950, budynek wymaga kapitalnego remontu i rozbudowy zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym". Jako załącznik do wniosku o wywłaszczenie wymieniono decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. Głównego Architekta Województwa wydaną z upoważnienia Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego terenu Przedszkola Ćwiczeń w R.. Według załącznika graficznego do tej decyzji stan budynków ( w tym budynku przedszkola) na przedmiotowej działce określono jako dobry (pkt 1 lit. B opisu technicznego), nie przewidziano także do realizacji nowych obiektów, czy rozbudowy istniejących. Jest to o tyle istotne, że w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej podano, że przedmiotowa parcela jest niezbędna do rozbudowy przedszkola ćwiczeń a w związku z tym konieczne jest uregulowanie stanu prawnego. Niewątpliwie zatem podany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia nie był zgodny z decyzją w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego terenu Przedszkola Ćwiczeń w R. i stanowiącym integralną część tej decyzji załącznikiem graficznym. Wprawdzie ani Sąd pierwszej instancji, ani organ nadzoru nie wskazały jednoznacznie, że tego rodzaju niezgodność stanowiła rażące naruszenie prawa, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy w załączniku graficznym do decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego nie przewidziano ani budowy nowych obiektów ani rozbudowy obiektów już istniejących, to decyzja wywłaszczająca nieruchomość z uzasadnieniem na cel rozbudowy obiektów ( przedszkola) rażąco narusza art.3 ust.1 głównie z tego powodu, że określa cel wywłaszczenia w sposób sprzeczny z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, która wraz z jej załącznikiem graficznym stanowiła integralną całość. Skoro według wskazanej dokumentacji nie przewidywano rozbudowy przedszkola to wydanie decyzji wywłaszczeniowej na cel rozbudowy przedszkola jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż na tak określony w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej cel – rozbudowy przedszkola - przedmiotowa nieruchomość nie była ubiegającemu się o wywłaszczenia "niezbędna" w rozumieniu art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W tym kontekście zatem rozważania i wywody strony skarżącej kasacyjnie dotyczące momentu zaistnienia niezbędności ( czy jest to data wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, czy data wydania decyzji wywłaszczeniowej) są w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że samo przeznaczenie danego terenu pod określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło podstawy dla składania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Podstawę taką stanowiły dopiero określone decyzje lokalizujące inwestycję na danym terenie, który inwestor miał pozyskać, czy to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy mocą decyzji o wywłaszczeniu ( por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., IV SA 2059/97, publ. Lex nr 48661). Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy nie bez znaczenia jest jednak to, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło pomimo przyjęcia oferty przez właścicielki nieruchomości, natomiast wypowiedzenie umowy dzierżawy związane było z otrzymaną przez właścicielki informacją o możliwości nieuzyskania przez wnioskującego o wywłaszczenie promesy limitowanej na pokrycie kosztów wywłaszczenia i zawieszeniu przez Naczelnika Miasta i Gminy R. postępowania wywłaszczeniowego, do czasu uzyskania przez wnioskodawcę wspomnianej promesy, jak też rezygnacji przez Z. w R. z możliwości nabycia nieruchomości w drodze umownej. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.3 ust.1 i art.21 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.152 §1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie art.156 §1 pkt 2 k.p.a., co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i pozostaje w związku z pozostałymi podnoszonymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Sąd pierwszej instancji trafnie też wywiódł, że powodem wystąpienia przez Z. w R.o wywłaszczenie nieruchomości była wyłącznie chęć uregulowania stanu prawnego, a to wobec nieprzerwanego dysponowania tą nieruchomością od 1954 r. i prowadzenia przedszkola w budynku na niej posadowionym. W tym kontekście zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.7, art.77§1 i art.80§1 k.p.a. polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, gdyż celem wywłaszczenia nie było uregulowanie stanu prawnego lecz prowadzenie przedszkola ćwiczeń, jest o tyle nieuzasadniony, że przedszkole ćwiczeń prowadzone było na przedmiotowej działce od lat pięćdziesiątych, a ponadto nie tak został określony cel wywłaszczenia w kwestionowanej decyzji. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 6 ust.1 i 4 ustawy z 12 marca 1958 r. Stosownie do art.6 ust. 1 wymienionej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość. Natomiast według ustępu 4 wskazanego przepisu obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, że brak wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1066/08, publ. Lex nr 510001, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. I OSK 403/08, publ. www.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej należało ocenić, czy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji wywłaszczeniowej jest dopuszczalne pomimo przyjęcia oferty przez właściciela nieruchomości wywłaszczanej na warunkach uzgodnionych przez strony. Czy tego rodzaju uchybienie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa – art.6 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W rozpoznawanej sprawie Z. w R. - podmiot wnioskujący o wywłaszczenie – wystąpił zgodnie z art.6 ust.1 omawianej ustawy do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą jej nabycia i oferta ta została przyjęta. Jednak pomimo przyjęcia oferty przez współwłaścicieli nieruchomości wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe. Są to okoliczności bezsporne. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji zaakceptowania przez właścicielki złożonej im oferty odmowa zawarcia umowy nabycia nieruchomości przez podmiot wnioskujący o wywłaszczenie uniemożliwiała kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji a ponadto powinna być traktowana jako brak dochowania trybu negocjacji. Z tą oceną Sądu pierwszej instancji należy się w pełni zgodzić. Istotą wywłaszczenia jest przecież przymusowe odjęcie prawa własności, a skoro właściciele nieruchomości przyjęli ofertę i wyrazili zgodę na dobrowolne przeniesienie własności nieruchomości na ustalonych warunkach, to w takiej sytuacji nie było żadnych podstaw do ani do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, ani do jego kontynuowania, ani też do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Chybiony jest zatem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.6 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej. Nie można także podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że w sprawie miał zastosowanie art.6 ust.4 ustawy uwłaszczeniowej, gdyż wobec warunku sprzedaży spornej nieruchomości wyłącznie za dewizy ( właścicielki zamieszkiwały poza granicami Polski) ubiegający się o wywłaszczenie nie miał możliwości nabycia nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Rozważenia zatem wymaga, czy prawo wówczas obowiązujące wykluczało możliwość dokonania zapłaty za sprzedaż spornej nieruchomości w dewizach. Ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. ( Dz.U. Nr 21, poz. 133) obowiązująca do 31 marca 1984 r. w art.17 stanowiła, że jednostki, wymienione w art. 14 (jednostki gospodarki uspołecznionej, organizacje polityczne, zawodowe i społeczne oraz inni wykonawcy narodowych planów gospodarczych), mogą dokonywać przekazów, przelewów, wpłat i wypłat wartości dewizowych w stosunkach z zagranicą tylko za pośrednictwem Narodowego Banku Polskiego lub banków, uprawnionych na podstawie art. 13. Kwoty odszkodowań należnych cudzoziemcom dewizowym wywłaszczający przekazywał na właściwie zablokowane rachunki zagraniczne NBP, które mogły być prowadzone tylko w walucie krajowej, a zatem wnioskodawca wywłaszczenia realizował należne świadczenie w walucie krajowej. Jak wynika z treści dokumentu będącego przyjęciem oferty z dnia 23 sierpnia 1978 r. ( k.22 akt wywłaszczeniowych) pełnomocnik właścicielek nieruchomości mgr inż. J.W. w sposób jednoznaczny wskazał, że wyraża zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, zaś po zawarciu umowy przelew należności w całości następuje jednorazowo na konto zablokowane zagraniczne w NBP w R. na nazwiska i adresy współwłaścicielek. Było to zgodne z opisanymi powyżej regulacjami ustawowymi. W oświadczeniu o przyjęciu oferty współwłaścicielki postawiły warunek, aby podmiot zainteresowany wywłaszczeniem " załatwił sprawy bankowe związane z transferem należności i uzyskał zgodę Ministra Finansów na kupno przedmiotowej nieruchomości". W aktach wywłaszczeniowych znajdują się pisma J.W. z dnia 27 listopada 1978 r. ( że dysponuje wszystkimi niezbędnymi dokumentami potrzebnymi do transferu kwoty odszkodowania za granicę: poświadczenia obywatelstwa właścicielek nieruchomości oraz dowody ich stałego pobytu - k.33), z dnia 4 sierpnia 1980 r. ( wyrażające gotowość podjęcia starań w Komisji Dewizowej w Warszawie o transfer pieniędzy z zablokowanego konta NPB i uzyskanie zgody Prezesa NBP – k.39). Wnioskujący o wywłaszczenie miał zatem do przekazania odszkodowanie na konta zablokowane zagraniczne w walucie polskiej. Wobec tego nie zachodziły trudne do przezwyciężenia przeszkody, o których stanowił art.6 ust.4 ustawy wywłaszczeniowej. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca tej kwestii argumentacja sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji, że nie wiadomo na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokumenty zebrane w aktach sprawy Sąd ten ustalił, iż uprawnionymi do odszkodowania były osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, w aktach sprawy nie znajdują się bowiem dokumenty, które by potwierdzały taką okoliczność. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że skoro właścicielki nieruchomości posiadały obywatelstwo polskie, to tym samym nie były cudzoziemcami dewizowymi. Odnosząc się do powyższej kwestii, podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy wskazać na treść art.6 ust. 1 a ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r.( Dz.U. Nr 21, poz. 133) zgodnie z którym cudzoziemcami dewizowymi są " osoby fizyczne zamieszkałe za granicą". Okoliczność zamieszkiwania poprzednich właścicielek nieruchomości za granicą jest bezsporna. Wypada w tym miejscu zwrócić także uwagę, że zgodnie z art.6 ust.5 ustawy z 1958 r. jeżeli właściciel jest cudzoziemcem, ubiegający się o wywłaszczenie powinien jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zawiadomić Ministra Spraw Zagranicznych o zamiarze zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Niespełnienie tego wymogu należałoby także kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta nie jest jednak podnoszona w skardze kasacyjnej i dlatego nie wymaga dalszych rozważań. Nie można także podzielić słuszności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia stanu faktycznego i subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego czynione są w kontekście zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale ocenianej przez pryzmat definicji legalnej tej zbędności, ustanowionej w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ocenie więc podlega sposób wykorzystania nieruchomości w określonych w tym przepisie terminach, w aspekcie celu wywłaszczeniowego, a nie sama zasadność wywłaszczenia i stan niezbędności nieruchomości dla realizacji założonego celu, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tego też względu, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, ustalenia stanu faktycznego w sprawie o zwrot nieruchomości i formułowane w takim postępowaniu oceny prawne nie są wiążące dla organów dokonujących oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej przez pryzmat kwalifikowanych wad prawnych, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazanego przepisu. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wskazał podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz w sposób szczegółowy, wszechstronny, jasny i wyczerpujący wyjaśnił motywy wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Odnośnie do wniosku pełnomocnika uczestniczek o zwrot kosztów postępowania nie został on uwzględniony, gdyż zgodnie z art.199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasady określające zwrot kosztów postępowania kasacyjnego określają przepisy art.203 i 204 p.p.s.a., które nie przewidują możliwości przyznania zwrotu kosztów uczestnikom postępowania.