II SA/Ol 318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sporządzenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że prawomocną decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta A z dnia "[...]" znak "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwutorowej linii energetycznej napowietrznej WN 110 kV i demontaż jednotorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV w części dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku od bramki A I do pierwszego projektowanego słupa nr "[...]" serii RD2 dodając uszczegółowienie, iż zakres uchylenia decyzji dotyczy 47 metrowego odcinka. Jednocześnie organ ten odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku, w którym decyzja Prezydenta Miasta A z dnia "[...]" nr "[...]" została uchylona. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A w dniu 10 stycznia 2013r. wszczął postępowanie w przedmiocie wykonanych na podstawie ww. decyzji Prezydenta Miasta A z dnia "[...]", robót budowlanych. W trakcie tego postępowania PINB dla miasta A postanowieniem z dnia "[...]" zobowiązał inwestora A do dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót związanych z budową dwutorowej linii energetycznej napowietrznej, zaznaczając, iż ekspertyza ta ma również określić sposób usunięcia nieprawidłowości. Organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że w trakcie wizji lokalnej w dniu 24 stycznia 2013r. stwierdzono, że przebieg wykonanej przedmiotowej linii energetycznej jest zgodny z zatwierdzonym częściowo uchyloną decyzją Prezydenta Miasta A z dnia "[...]" projektem budowlanym. W ocenie organu I instancji budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej została wykonana w sposób niezgodny z przepisami i dlatego zachodzi konieczność opracowania przedmiotowej ekspertyzy. Zażalenie od ww. postanowienia wniosła spółka A Oddział w A, zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 80, 84, 107 § 3 kpa. W ocenie strony żalącej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane naruszały zasady sztuki budowlanej, jak również uznania stanu technicznego linii wysokiego napięcia za niezgodny z wymogami prawa budowlanego czy też normami technicznymi. Natomiast czynność organu w formie przeprowadzenia oględzin nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy w zakresie wykonanych prac bądź w zakresie stanu technicznego. W ocenie strony postanowienie i zawarty w nim obowiązek nie wykreuje nowego stanu faktycznego ani prawnego, który mógłby się przyczynić do zakończenia postępowania. Zdaniem inwestora sporna linia została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporządzonym w oparciu o wymagane przepisy i normy. Wskazano, że inwestycja została odebrana przez PINB dla miasta A w dniu 14 marca 2008r. bez wniesienia jakichkolwiek uwag do zrealizowanej budowy. Tym samym niezrozumiałym staje się żądanie przedłożenia ekspertyzy linii, której parametry nie zmieniły się od dnia odbioru. W zażaleniu podano również w wątpliwość celowość oceny przebiegu linii, a nie oceny aktualnego stanu technicznego budowli, w sytuacji kiedy podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż przebieg linii jest zgodny ze stanem faktycznym. Dla strony skarżącej niezrozumiałym też jest zakres ekspertyzy dotyczący określenia sposobu usunięcia nieprawidłowości. Zdaniem Spółki czynności organu ograniczyły się jedynie przeprowadzenia oględzin w dniu 24 stycznia 2013 r. Z tego faktu nie da się wyciągnąć wniosku, że stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości. Według skarżącego to na powyższym organie ciążył po wyrokach sądów obowiązek wszczęcia procedury administracyjnej w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z obowiązującymi przepisami. W zaistniałej sytuacji w ocenie strony również obowiązek zawarty w postanowieniu organ winien sam wykonać. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego roboty na odcinku sieci znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki "[...]" tj., od bramki A I do pierwszego projektowanego słupa nr "[...]" zostały wykonane na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego w części odnoszącej się do tych robót (fakt ten wynika wprost z decyzji Wojewody z dnia "[...]") oraz naruszają w sposób istotny przepis § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stanowiący, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod liniami energetycznymi lub w odległości mniejszej licząc w poziomie od skrajnych przewodów, niż 15 m od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV. Trybem jaki należy przyjąć przy usuwaniu skutków naruszenia prawa jest tryb określony przepisami art. 50 i 51 ustawy. W danym przypadku mamy do czynienia z robotami, na których wykonanie obecnie inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia oraz w sposób istotnie odbiegający od obowiązujących przepisów, a więc z sytuacją, którą ustawodawca wymienił odpowiednio w przepisie art. 50 ust 1 pkt 1 i 4. Etap postępowania administracyjnego związany jest z pozyskiwaniem materiału dowodowego. Instrumentem prawa, który pozwala organowi ten materiał uzyskać jest przepis art. 81 c ust. 2 ustawy, który umożliwia organom nadzoru budowlanego nałożenie na uczestnika procesu budowlanego, a takim bez wątpienia jest spółka A, obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Według treści postanowienia jako odpowiednią dla danego przypadku organ I instancji wskazał ekspertyzę, która ma odnosić się do wykonanych robót budowlanych związanych z budową linii wysokiego napięcia. Ekspertyza ta powinna ustalić zakres nieprawidłowości dotyczących przebiegu linii ograniczającej użytkowanie działki spółki A i określać sposób usunięcia nieprawidłowości. Organ podniósł, że ekspertyza techniczna rozstrzygająca kwestie sposobu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem wykreuje bez wątpienia nowy stan faktyczny, który przyczyni się do zakończenia postępowania. Skargę na ww. postanowienie wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach i zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8 i art. 77 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie konkretnych i uzasadnionych wątpliwości czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje ta przesłanka. Strona skarżąca wskazała, że przedmiotem postępowania nie jest stan techniczny obiektu lecz wykonanie robót z naruszeniem prawa. Wobec takiego wniosku organ odwoławczy powinien w ocenie autora skargi uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne. Skoro bowiem organ II instancji nie wykazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót bądź stanu linii energetycznej to bezpodstawnie doszło do nałożenia na nią obowiązku wykonania ekspertyzy. W skardze wskazano, że organ II instancji stwierdził, że do nieprawidłowości doszło jedynie w zakresie działki należącej do spółki B. Tym samym niezrozumiałe jest utrzymanie w mocy postanowienia o wykonaniu ekspertyzy dla całego przebiegu linii, a nie jedynie w zakresie spornej działki. W ocenie skarżącej przedmiotowa ekspertyza nie określi jak zlikwidować niezgodności w zakresie prawnym dla istnienia linii w przestrzeni działki spółki B. Wnioski potencjalnej opinii zaś nie odniosą się do istnienia linii zgodnie z przepisami ustawy, a jedynie mogą odnieść się do stanu technicznego linii. Według strony skarżącej samo zrealizowanie przedsięwzięcia budowlanego bez udziału właściciela nieruchomości, która znajduje się w strefie oddziaływania linii energetycznej, nie uzasadnia przyjęcia, że budowla, w tym przypadku obiekt liniowy, jest wykonany niezgodnie z wiedzą techniczną i sztuką budowlaną. Inwestor realizując zamierzenie budowlane posiadał ostateczne pozwolenie na budowę i tym samym według autora skargi nie można obciążać go konsekwencjami błędów popełnionych przez organ w toku jej wydawania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, co do zasady podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ skonkludował m.in., że sporządzona ekspertyza ma posłużyć jedynie do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie wykonanych przez skarżącą robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wskazać należy, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005r. OSK 816/04 nie publ.). Warto wskazać za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (oz. W Bydgoszczy) wyrażonym w wyroku z dnia 17 czerwca 2003r. (SA/Bd 1367/03, niep.), że uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81 c ust. 2, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych. Nie można jednak tej reguły rozciągać na nieskomplikowane obiekty budowlane, w szczególności na takie, które są objęte uproszczonym nadzorem, mianowicie obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, a zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót. Należy przy tym pamiętać, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ww. ustawy. Nadto organ ten – a nie strona – ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym (patrz wyroki: NSA W-wa z dnia 12 maja 2011r., II OSK 865/10; WSA w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011r., II SA/Rz 239/11). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji wskazał, że budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej została wykonana w sposób niezgodny z przepisami i dlatego zachodzi konieczność opracowania przedmiotowej ekspertyzy. W ocenie organu odwoławczego zaś roboty na odcinku sieci znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki "[...]" tj., od bramki A I do pierwszego projektowanego słupa nr "[...]" serii A zostały wykonane na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego w części odnoszącej się do tych robót (fakt ten wynika wprost z decyzji Wojewody z dnia "[...]") oraz naruszają w sposób istotny przepis § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stanowiący, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod liniami energetycznymi lub w odległości mniejszej licząc w poziomie od skrajnych przewodów, niż 15 m od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV. Argumentacja jaką zaprezentowały organy pozostaje w oderwaniu od przesłanek wynikających z przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wywiódł jedynie lakoniczny wniosek mówiący o wykonaniu kwestionowanej inwestycji z naruszeniem przepisów. Natomiast cała argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy opiera się na twierdzeniu, iż budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej została wykonana na podstawie decyzji, która została w znacznej części uchylona. Organ nadzoru budowlanego II stopnia w uzasadnieniu swojego postanowienia skoncentrował się na rozbieżnościach pomiędzy projektowanym przebiegiem linii energetycznej, a wykonaną inwestycją. W ocenie organu odwoławczego sporna ekspertyza techniczna powinna ustalić zakres nieprawidłowości dotyczących przebiegu linii ograniczającej użytkowanie działki spółki B i określać sposób usunięcia nieprawidłowości. Stając na stanowisku, że sporna inwestycja została wykonana na podstawie uchylonej (częściowo) decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc niezgodnie z przepisami organy zaniechały przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym zupełnie nie odniosły się i nie rozważyły kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Wydaje się, że organy nie zrozumiały istoty przywołanej regulacji prawnej i obowiązków jakie z niej wynikają w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy stwierdził wprost w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotem postępowania nie jest stan techniczny obiektu lecz wykonanie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa, i takiego też zakresu postępowania dotyczy zaskarżone postanowienie. Jest to stanowisko błędne. Wprawdzie postępowanie główne jest prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza to jednak możliwości nałożenia ekspertyzy technicznej w tym trybie z pominięciem przesłanek wynikających z art. 81 c ust. 2 uzasadniających nałożenie takiego obowiązku. Niezależnie zatem od trybu postępowania głównego, organ nadzoru budowlanego decydując się nałożyć na stronę kosztowny obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zobowiązany jest dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie wykonanych robót budowlanych związanych z budową dwutorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej z uwzględnieniem kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych. Należy przy tym rozróżnić jakość wykonanych robót budowlanych ze zgodnością ich wykonania z przepisami prawa, na czym koncentruje się organ, nie jest to bowiem tożsame zagadnienie. Zastrzec trzeba również, że nałożenie szczególnego obowiązku w postaci przedłożenia ekspertyzy technicznej powinno mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach, wtedy kiedy organ nadzoru budowlanego będący przecież jednostką wyspecjalizowaną, nie jest w stanie sam rozstrzygnąć wątpliwości co do jakości wykonanych prac budowlanych. Korzystając zaś z tego specyficznego środka prawnego trzeba bardzo precyzyjnie wykazać i uzasadnić dlaczego organ nie mógł we własnym zakresie rozstrzygnąć wątpliwości co do prawidłowości wykonanych prac budowlanych, czego organy zupełnie nie dopełniły na gruncie rozpoznawanej sprawy. Bardzo dokładne uzasadnienie konieczności nałożenia rzeczonego obowiązku stanowi niezwykle istotną kwestię przy zastosowaniu 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zatem, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko wtedy, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Skoro organy nadzoru budowlanego nabrały wątpliwości co do stanu technicznego spornego przedsięwzięcia budowlanego, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2, powinny wykazać, z czego wynikają te wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Wskazuje na to wyraźnie użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości" (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 września 2010r., II SA/Ol 620/10). Mając powyższe na uwadze należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ustawy ppsa.