II GSK 2409/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Cezary Pryca Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 27 czerwca 2013 r.; sygn. akt I SA/Ke 254/13 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r.; nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 254/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta K. uznał za nieuzasadniony zarzut zobowiązanego – J. P. zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym uiszczenia opłaty dodatkowej związanej z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania (SPP) w K. Po rozpoznaniu zażalenia strony na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało je w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie podniesiony został zarzut nieistnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.e.a.). Organ stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w SPP jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.) i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta. Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej lub opłaty dodatkowej nie jest konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Sporządzane przez inspektorów SPP (działających z upoważnienia zarządcy drogi) zawiadomienie o nieopłaconym postoju w SPP, którego oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu - stanowi jedynie dokument (dowód) potwierdzający nieuiszczenie opłaty. Zawiadomienie to zarazem stanowi dla korzystającego z drogi wystarczającą informację o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty. Obowiązujące przepisy nie ustanawiają obowiązku doręczania takich zawiadomień za potwierdzeniem odbioru. Kolegium podkreśliło, że skarżący nie podważa ustalenia, iż parkował w SPP i nie uiścił należnej opłaty, lecz kwestionuje procedurę doręczania zawiadomień. Tymczasem informacja zamieszczona za wycieraczką pojazdu stanowi czynność faktyczną potwierdzającą ustalenia kontrolerów o nieuiszczeniu opłaty za parkowanie, nie ma więc podstaw prawnych, by w odniesieniu do niej stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach. Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której podniósł, że wydane w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko Głównego Księgowego Miejskiego Zarządu Dróg w K. - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta - nie jest stanowiskiem wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Pod pojęciem wierzyciela należy bowiem rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 13f ust. 2 u.d.p. nie uprawnia rady gminy (rady miasta) do upoważnienia Głównego Księgowego MZD w K. do występowania w roli wierzyciela w sprawach dotyczących opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w SPP (ani do udzielania dalszych upoważnień w tym zakresie). Dodatkowo skarżący podniósł, że w dniu [...] listopada 2008 r. nie przebywał w K., a Miejski Zarząd Dróg w K. nie umie bezspornie wykazać, że tego dnia samochód marki [...] o nr rej. [...] parkował w SPP. Choć w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Księgowy MZD w K. poinformował o zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej, to dokumentacji tej nie udostępnił skarżącemu. Skarżący stwierdził również, że na mocy u.d.p. korzystający z dróg publicznych są m.in. obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w SPP. Organ przyjął, że obowiązek zapłaty obciąża właściciela pojazdu, a kierowanie do niego egzekucji opiera się na domniemaniu faktycznym, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Ponadto organ założył, że jeśli skarżący w danym dniu nie korzystał z samochodu, to wie, kto to czynił. Zdaniem skarżącego, takie stanowisko jest niezgodne z interpretacją art. 78 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, gdyż po stronie właściciela pojazdu brak jest obowiązku wskazania, komu w określonym czasie powierzył samochód. Skarżący podkreślił ponadto, że wkładanie za wycieraczkę samochodu zawiadomienia nie można uznać za skuteczne doręczenie. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zdjęcia pojazdu oraz kopia zawiadomienia – wezwania z dnia [...] listopada 2008 r.) jednoznacznie wynika, że samochód marki [...] o nr rejestracyjnym [...] był zaparkowany przy ul. [...] w K. (a zatem – zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. - przy ulicy objętej SPP) w dniu [...] listopada 2008 r. i od jego postoju nie została uiszczona opłata parkingowa. Sąd I instancji nie zgodził z twierdzeniem skarżącego, że stanowisko wydane w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. podpisane przez Głównego Księgowego MZD w K. nie jest stanowiskiem wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. W dniu [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta K. (występujący w niniejszej sprawie w charakterze wierzyciela) udzielił Głównemu Księgowemu MZD pełnomocnictwa. Zakres umocowania wynikający z tego dokumentu, w ocenie Sądu I instancji, zawiera również możliwość podpisywania stanowiska wydawanego w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., a związanego z egzekucją obowiązków wynikających z korzystania z SPP w K. Możliwość udzielenia takiego pełnomocnictwa wynika z art. 21 ust. 1a u.d.p. oraz z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że co do zasady korzystającym z drogi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest właściciel danego pojazdu, gdyż to przede wszystkim on korzysta z własnego pojazdu w celu poruszania się po drodze. W związku z powyższym prawidłowe jest uznanie, że to właściciel pojazdu zobligowany jest do uiszczenia opłaty parkingowej lub opłaty dodatkowej. Za przyjęciem takiego domniemania faktycznego przemawiają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz treść prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego). Oczywiście właściciel pojazdu może obalić wskazane wyżej domniemanie, składając w postępowaniu egzekucyjnym zarzut błędu co do zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) i wskazując na osobę, która rzeczywiście w danym dniu lub momencie była użytkownikiem pojazdu. Przyjmuje się bowiem, że właściciel pojazdu – jeśli sam nie korzystał z niego w danym dniu – wie, kto to czynił i może to wykazać. Organ jest wobec tego uprawniony do stosowania domniemania faktycznego, zgodnie z którym za zobowiązanego do zapłaty uważa się właściciela pojazdu aż do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku, wskazując faktycznego użytkownika samochodu. To na właścicielu pojazdu spoczywa zatem ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne. Dowód taki musi zaś polegać na wskazaniu konkretnej osoby i wszystkich danych tak, aby było możliwe skuteczne wyegzekwowanie należnych opłat od tej osoby. Sąd I instancji nie uznał również za zasadne zarzutów skarżącego dotyczących pozostawienia zawiadomienia–wezwania do uiszczenia opłaty za wycieraczką samochodu. Sąd stwierdził bowiem, że na podstawie i w granicach upoważnienia wynikającego z art. 13f ust. 2 zd. 1 u.d.p. została podjęta uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wraz z załącznikiem nr 3 ustalającym regulamin SPP w K. W § 15 tego regulaminu wskazano wyraźnie, że kontrolerzy SPP stwierdzając, że pojazd samochodowy zaparkowany w obszarze strefy nie posiada opłaconego czasu postoju, lub gdy postój trwa dłużej niż opłacony czas wystawiają zawiadomienie – wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej i: 1) wręczają je kierującemu pojazdem informując go jednocześnie o konsekwencjach wynikłych z nieopłaconego czasu postoju lub postoju ponad opłacony czas, 2) pozostawiają je za wycieraczką przedniej szyby – w przypadku nieobecności kierującego pojazdem. Powyższy przepis ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze działania Rady Miejskiej w K. (art. 94 Konstytucji RP). W związku z tym osoba korzystająca z SPP w K. ma obowiązek respektować przepisy uchwały, a doręczenie zawiadomienia – wezwania w sposób ustanowiony w tej uchwale ma skutek prawny i powinien być uznawany za prawidłowy. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że zawiadomienie-wezwanie jest tylko informacją skierowaną do korzystającego z drogi, że powstał wobec niego obowiązek uiszczenia opłaty. Nawet w przypadku sytuacji nieotrzymania z jakiegoś powodu zawiadomienia-wezwania przez zobowiązanego właściciel pojazdu otrzymuje na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. dodatkową informację o powstałej należności do zapłaty w postaci upomnienia (doręczanego zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a.). J. P. zaskarżył wyrok WSA w K. z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 254/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez oddalenie skargi wskutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że zaskarżana decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem skarżącego Sąd wadliwie przyjął, że: - stanowisko Głównego Księgowego MZD w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, wydane w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., jest stanowiskiem wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 tej ustawy, - Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż skarżący, tj. właściciel pojazdu jest obowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej, a tym samym postępowanie egzekucyjne mogło być prowadzone, bowiem nie istniał błąd co do osoby zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a., - informacja pozostawiona za wycieraczką samochodu spełnia warunki prawidłowego doręczenia, uregulowane w art. 39 - 49 k.p.a. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13f u.d.p., w zw. z § 14 załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w K. - przez przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany do zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie samochodu w strefie płatnego parkowania w K. w dniu [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że znajdujące się w aktach sprawy upoważnienie dla Głównego Księgowego MZD w K. dotyczy dokonywania czynności prawnych objętych Statutem MZD K. Statut ten w żadnym miejscu nie określa jednak praw i obowiązków Zarządu MZD K. (dyrektora, jego zastępcy i głównego księgowego) do występowania w roli wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie status wierzyciela ma Prezydent Miasta K., brak jest zatem podstaw prawnych do występowania innego podmiotu w roli uprawnionego do wyrażenia stanowiska wierzyciela. Ponadto zdaniem skarżącego, Sąd pominął okoliczność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, mimo istnienia błędu co do osoby zobowiązanego. Wprawdzie MZD w K. wezwał skarżącego do wskazania osoby korzystającej z pojazdu, jednakże żądanie takie nie jest zgodne z prawem. Skarżący stwierdził również, że żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących problematykę dotyczącą doręczeń nie przewiduje doręczenia pisma przez jego umieszczenie za wycieraczką samochodu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zakwestionował umocowanie Głównego Księgowego Miejskiego Zarządu Dróg w K. do podpisania w imieniu Prezydenta Miasta K. postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. uznającego zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się w tym zakresie z Sądem I instancji, że Główny Księgowy MZD został prawidłowo upoważniony przez Prezydenta Miasta do podpisania stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta K. w dniu [...] maja 2009 r. upoważnił Głównego Księgowego do dokonywania czynności prawnych w imieniu Miasta i Gminy K. – Miejskiego Zarządu Dróg w K., objętych Statutem MZD w K., w zakresie czynności windykacyjnych zmierzających do egzekwowania należności pieniężnych Miasta i Gminy K. w trybie egzekucji administracyjnej. Z kolei Statut MZD w K. przewiduje w § 1 ust. 1, że Miejski Zarząd Dróg w K., jest jednostką organizacyjną Miasta K., przy pomocy której Prezydent Miasta K. wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi. Przedmiotem działania Zarządu jest pełnienie funkcji zarządcy dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy K., leżących w granicach administracyjnych miasta K. (§ 5 ust. 1 pkt 1). W szczególności do zakresu działania Zarządu należy organizacja, nadzór i prowadzenie strefy płatnego parkowania (§ 5 ust. 2 pkt 32). Biorąc pod uwagę, że w myśl art. 13f ust. 3 u.d.p. opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi, należy przyjąć, że pobieranie opłaty dodatkowej przez zarządcę drogi, którym jest Prezydent Miasta K., następuje przy pomocy Miejskiego Zarządu Dróg, w imieniu którego działa z kolei Główny Księgowy. Stąd też podpisanie postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. uznającego zarzut zobowiązanego za nieuzasadniony, przez Głównego Księgowego MZD w K. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego osoby zobowiązanego, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania obowiązani są korzystający z dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, że nie zawsze korzystającym z drogi będzie właściciel pojazdu. Należy zaznaczyć, że w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to błąd co do osoby może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat. Trzeba jednak podkreślić, że to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z drogi publicznej obowiązek uiszczenia należnej opłaty, gdyż jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa. Oznacza to, że organ nie ma kompetencji do tego, by prowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej, innej niż właściciel pojazdu. Organ egzekucyjny ma prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut na podstawie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 129/11 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, Lex nr 1080930). Kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał to wie, kto to czynił (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 591/08, publik. Lex nr 544582) i zamierzając uwolnić się od odpowiedzialności może wskazać kierującego. Właściciel pojazdu powinien bowiem wykazać istnienie okoliczności, z których wywodzi określone skutki prawne. W żadnym razie nie może zaś przerzucać ciężaru ustalenia sprawcy wykroczenia na organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia kary za wykroczenie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie obalił skutecznie domniemania przyjętego przez organ, że w dniu [...] listopada 2008 r. był on osobą korzystającą z pojazdu, a więc zobowiązaną do uiszczenia opłaty za parkowanie. Skarżący nie podał, kto inny korzystał z jego pojazdu w tym dniu, jak również nie przedstawił żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że nie był wówczas osobą korzystającą z pojazdu. Twierdzenia skarżącego pozostają zatem w tym zakresie gołosłowne. Nie można również zgodzić się trzecim zarzutem skarżącego dotyczącym doręczenia zawiadomienia – wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez umieszczenie go za wycieraczką pojazdu. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, to doręczenie bądź niedoręczenie zawiadomienia nie ma wpływu na powstanie obowiązku uiszczenia opłaty. Zawiadomienie dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, stanowiąc jednocześnie dla właściciela pojazdu informację o powstałym obowiązku dokonania opłaty (co implikuje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej). Natomiast nie nakłada tego obowiązku. Zwyczajowe umieszczanie takiej informacji za wycieraczką pojazdu nie gwarantuje rzeczywiście absolutnej pewności, że korzystający z pojazdu ją otrzyma, jednak żaden przepis prawa nie nakazuje doręczania takiej informacji w inny sposób. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.