II GSK 2422/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. NSA Jan Grzęda Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1723/11 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1723/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie płatności na zalesienie gruntów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. A, G, pismem datowanym na [...] czerwca 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. M. wniosek kontynuacyjny o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2010. Oświadczyła, że kontynuuje zalesienie gruntów na podstawie decyzji z [...] marca 2006 r. W związku z pojawiającymi się przesłankami, co do braku bezstronności osoby piastującej funkcje organu, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem z [...] października 2010r. wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. M. i wyznaczył do załatwienia sprawy zalesieniowej skarżącej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania płatności na zalesianie. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM z 11 sierpnia 2004r., który stanowi, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki, m.in. został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W związku z powyższym organ zauważył, że skarżącej został anulowany nadany wcześniej numer producenta rolnego zarejestrowany w ewidencji producentów. Zarejestrowanie do systemu ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie pomocy jest podstawowym warunkiem, który upoważnia do ubiegania się o płatności w ramach PROW 2004-2006. Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że numer identyfikacyjny skarżącej został anulowany, a następnie decyzją z [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. M. odmówił wpisu do ewidencji producentów. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR w W. z [...] października 2010 r. Organ wskazał, że podstawą anulowania numeru był fakt, że mąż skarżącej uzyskał wcześniej numer identyfikacyjny, a małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego pomiędzy nimi. A. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił dopatrując się uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonych orzeczeń i uznając, że zaskarżone decyzje są nieprawidłowe, jednakże z innych przyczyn, niż podnoszone w skardze. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że dokonując kontroli legalności wydanych decyzji bada ich zgodność z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) i rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w dniu [...] sierpnia 2004r. skarżącej wydano zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym. Nadany numer funkcjonował w obiegu prawnym co najmniej do [...] czerwca 2010r. tj. do dnia wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. M. pisma informującego, że zaświadczenie z [...] sierpnia 2004r. staje się nieważne. W związku z powyższym decyzją z [...] sierpnia 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wpisu skarżącej do ewidencji producentów. Decyzja ostateczna w tej sprawie została wydana [...] października 2010r. Wyrokiem z [...] września 2011r., sygn. akt V SA/Wa 165/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na ww. decyzję. Wyrok nie jest prawomocny. Wnioskiem datowanym na [...] czerwca 2010r. skarżąca zwróciła się o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2010, oświadczając jednocześnie, że kontynuuje program zalesiania gruntów na podstawie decyzji, znak [...] z [...] marca 2006r. Sąd podkreślił, że skarżąca składając powyższy wniosek spełniała wszystkie wymagane warunki do przyznania pomocy. Zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004r. premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Wniosek o wypłatę składa się w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku (§ 10 ust. 5 w związku z § ust. 3 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004r.). W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego winien bez zbędnej zwłoki załatwić sprawę. Jednakże w przedmiotowej sprawie tak się nie stało. Zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. M. do dnia jego wyłączenia, jak i następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. nie informowali skarżącej o przyczynach nie załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ostatecznie decyzja o odmowie przyznania płatności na zalesienie została wydana w dniu [...] stycznia 2011r. Przed wydaniem decyzji organ wezwał skarżącą w dniu [...] grudnia 2010r. do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w terminie 7 dni. Jednakże, mimo wezwania strony skarżącej do wypowiedzenia się, to po zapoznaniu się z aktami sprawy przez skarżącą, organ przeprowadził kontrolę administracyjną w dniu [...] stycznia 2011r., z której został sporządzony raport oraz notatka służbowa. Dokumenty te nie zostały nigdy udostępnione skarżącej, a sama strona wielokrotnie wyrażała chęć uczestniczenia w postępowaniu, czym dawała wyraz składając określone pisma i wnioski. W ten sposób organ rażąco naruszył art. 10 k.p.a., gdyż uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonego materiału. Miało to zasadnicze znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, mianowicie uniemożliwiło skarżącej np. dokonanie stosownej korekty wniosku polegającej na wpisaniu bądź numeru identyfikacyjnego męża bądź ewentualnie wszystkich danych męża. Bezspornym w sprawie jest, iż mąż skarżącej posiada numer identyfikacyjny, a skoro małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny, numer posiadany przez jednego z współmałżonków obejmuje także gospodarstwo prowadzone przez drugiego współmałżonka. Kodeks postępowania administracyjnego wyznacza jedynie minimalne standardy i mimo tego te minimalne normy zostały naruszone, bowiem organ nie zastosował art. 9 k.p.a., a po zakończeniu postępowania nie zastosował art. 10 k.p.a., a także z nieuzasadnionych przyczyn przeciągał postępowanie administracyjne. Skarżąca w dacie złożenia wniosków spełniała wszystkie niezbędne warunki do otrzymania pomocy. To z winy organów orzekających w sprawie najpierw niezasadnie nadano skarżącej odrębny od jej męża numer identyfikacyjny, a następnie prawie po sześciu latach ten numer identyfikacyjny "anulowano" i odmówiono jego nadania. Powyższe postępowanie organów oraz w konsekwencji odmowa przyznania pomocy i niepoinformowanie skarżącej o możliwości złożenia korekty wniosku są nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów: 1). prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie; 2). prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy w zakresie udostępniania wnioskodawczyni materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie; 3). prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich niezastosowanie; 4). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art.156 k.p.a.; 5). naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentów, jakim jest pismo M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazujące na udzielenie wszelkich żądanych przez wnioskodawczynię informacji w sprawie. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zaznaczył, że gdyby WSA zapoznał się z pismem MOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. to musiałby dojść do przekonania, że organ faktycznie umożliwił swobodne zapoznanie się wnioskodawczyni (jej pełnomocnika) z materiałami sprawy. Niemniej Sąd, wykraczając poza granice swobody oceny dowodów wskazanych w art. 233 kpc, pominął ten dokument i uznał niezasadnie, że organ nie wypełnił ww. obowiązku. Gdyby wszechstronnie zapoznał się z ww. dokumentacją niewątpliwie musiałby dojść do odmiennego wniosku. Abstrahując od uchybień proceduralnych, Sąd naruszył normy prawne wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że ciężar realizacji ww. obowiązku leży po stronie organu z urzędu. Podkreślił, że obowiązek ten leży po stronie organu jedynie na złożony wniosek w tym zakresie przez stronę (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy). Nie miał zatem obowiązku, odmiennie niż to przewidują przepisy k.p.a., pouczyć z urzędu stronę o możliwości złożenia korekty do wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, że organ zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów polnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48 poz. 390 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. Natomiast przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, będących przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez WSA, jest regulowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). Z powyższych faktów i zarzutów stawianych wyrokowi w skardze, można dojść do konkluzji, że przepisy dotyczące zalesień są organowi nie tylko nieznane, lecz również obojętne i możliwe do stosowania wg organu w dowolny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu odpowiednio o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powołana w uzasadnieniu wyroku podstawa prawna rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z sentencją wyroku. W tej sytuacji, zarówno nieusprawiedliwiony, jak i niezrozumiały jest zarzut obejmujący naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., polegające na tym, że "WSA orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji naruszył przytoczone ww. normy prawne". Ta sama uwaga obejmuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a." i z tego samego powodu również ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej skarżący organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "przez błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że na organie ciążył obowiązek inicjatywy w zakresie udostępniania wnioskodawczyni materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie". Natomiast w uzasadnieniu tego zarzutu organ podniósł, że Sąd I instancji naruszył art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. błędnie przyjmując, że miał on obowiązek pouczyć z urzędu stronę o możliwości złożenia korekty do wniosku, gdyż te regulacje są odmienne, niż te, które przewidują przepisy k.p.a. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut jest całkowicie chybiony. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji nie dokonywał żadnej wykładni art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jednoznaczny, że Sąd kontrolował legalność zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu oraz przepisów k.p.a., które miały tu odpowiednie zastosowanie, gdyż te przepisy były podstawą prawną wydanych przez organy obu instancji decyzji. W skardze kasacyjnej nie zarzucono wadliwego zastosowania przez WSA w Warszawie ww. przepisów ani też nie sformułowano zarzutu, z którego miałoby wynikać, że w ocenie organu, w tej sprawie Sąd był zobowiązany zastosować ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z tego względu zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Nietrafny jest także zarzut obejmujący naruszenie art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegający w ocenie skarżącego organu na pominięciu "dowodu z dokumentu, jakim jest pismo M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. wskazujące na udzielenie wszelkich żądanych przez wnioskodawczynię informacji w sprawie". Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl z kolei art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie zawarte w art. 106 § 5 p.p.s.a. do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego odnosi się wyłącznie do tak określonego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że art. 233 § 1 k.p.c. mógłby być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym prowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a więc nie zachodziła, zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., konieczność zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Należy także podkreślić, iż stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Pismo, na które powołuje się organ w omawianym zarzucie stanowi element akt sprawy administracyjnej, na podstawie, których Sąd I instancji wydał wyrok. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji także naruszenie § 4 ust.1 w związku z § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., jednakże skarżący organ nie podjął nawet próby uzasadnienia, w czym upatruje uchybienie tym przepisom. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Brak uzasadnienia zarzutu postawionego w ramach podstaw kasacyjnych uniemożliwia dokonanie jego oceny merytorycznej czyniąc go tym samym nieusprawiedliwionym. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.