V SA/Wa 1723/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - spec. Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2011r. o nr [...] 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz A.G. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] czerwca 2011r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] stycznia 2011r., którą odmówiono skarżącej przyznania płatności na zalesienie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. A.G. pismem datowanym na [...] czerwca 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. M. wniosek kontynuacyjny o wypłatę pomocy na zalesianie rok 2010. Oświadczyła, że kontynuuje zalesienie gruntów na podstawie decyzji, znak [...] z [...] marca 2006r. W związku z pojawiającymi się przesłankami, co do braku bezstronności osoby piastującej funkcje organu, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem nr [...] z [...] października 2010r. wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. M.i wyznaczył do załatwienia sprawy zalesieniowej skarżącej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania płatności na zalesianie. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.z [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM z 11 sierpnia 2004r., który stanowi, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki, m.in. został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W związku z powyższym organ zauważył, że skarżącej został anulowany nadany wcześniej numer producenta rolnego zarejestrowany w ewidencji producentów. Zarejestrowanie do systemu ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie pomocy jest podstawowym warunkiem, który upoważnia do ubiegania się o płatności w ramach PROW 2004-2006. Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że numer identyfikacyjny skarżącej został anulowany, a następnie decyzją z [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. M. odmówił wpisu do ewidencji producentów. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR w W.z [...] października 2010 r. Organ wskazał, że podstawą anulowania numeru był fakt, że mąż skarżącej uzyskał wcześniej numer identyfikacyjny, a małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego pomiędzy nimi. Pismem datowanym na [...] lipca 2011r. A.G.złożyła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR w W. z [...] czerwca 2011r. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] stycznia 2011r. Przedmiotowym decyzjom zarzuciła naruszenie: • art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i wadliwe jej zastosowanie polegające na przyjęciu, iż małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego pomiędzy nimi, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że taki numer może być nadany w sytuacji, gdy małżonkowie są współposiadaczami gospodarstwa rolnego. • § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. • art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) Zdaniem skarżącej organ wydając decyzję naruszył również w rażący sposób przepisy proceduralne, tj. art. 6, art. 15, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Skarżąca wskazała, że zgodnie z definicją zawartą w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 zmieniającego decyzję Komisji 200/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczące przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz.Urz.UE L z 2002, Nr 216, s. 1), gospodarstwo rolne to samodzielnie zarządzana oraz technicznie i ekonomicznie samodzielna jednostka wytwarzająca produkty rolne. Gospodarstwo rolne może dostarczać również innych dodatkowych (nierolniczych) produktów i usług. Gospodarstwo rolne jest więc definiowane przez następujące kryteria: produkcję produktów rolnych, samodzielne zarządzanie oraz samodzielność techniczną oraz ekonomiczną (użytkowanie siły roboczej i środków produkcji - maszyn, budynków lub ziemi). Zdaniem skarżącej, ona i mąż prowadzą odrębne gospodarstwa, realizujące własne przedsięwzięcia gospodarcze, co potwierdzała również sama ARiMR poprzez udzielanie wsparcia w formie dopłat bezpośrednich, dopłat do zalesienia gruntów rolnych i innych z programów Unii Europejskiej. Powstały zatem nieodwracalne skutki w następstwie podjętych działań gospodarczych wynikających z nadanych odrębnych numerów identyfikacyjnych dla dwóch gospodarstw. Nigdy w ramach funkcjonowania dwóch odrębnych gospodarstw rolnych o różnych numerach identyfikacyjnych nie występowały i nie występują działania, które uchybiałyby przepisom prawa unijnego i krajowego w zakresie korzystania z pomocy wdrażanej przez ARiMR. Skarżąca podała, że w 2004 r. została wpisana do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR i otrzymała nr ewidencyjny, zatem w świetle § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004r. ARiMR jest zobowiązana wywiązać się z obowiązku dotyczącego wypłaty środków pieniężnych z tytułu zalesienia w sytuacji kiedy rolnik jest wpisany do ewidencji producentów rolnych. Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR w W.z [...] czerwca 2011r. rażące naruszenie prawa a w szczególności art. 5a ust.3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z powyższym przepisem, decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach wydają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Zatem tylko osoby pełniące te funkcje są uprawnione do podpisywania decyzji administracyjnych (Wyrok WSA Sygn. akt IV SA/Wa 521/07). W tym przypadku decyzja została wydana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego T. G. bez upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego. W związku z powyższym przedmiotowa decyzja nie może pozostać w obowiązującym porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR w W.podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wszystkie decyzje wydane w tej sprawie zostały podpisane przez osoby do tego upoważnione, czego dowodem jest kopia nadania upoważnienia nr 10 z 30 sierpnia 2010r. potwierdzającego w zakresie jakich czynności Dyrektor Oddziału ARiMR w W. upoważnił swojego zastępcę T.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału ARiMR w W.oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w P.w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) – dalej: ustawa z 28 listopada 2003 o wspieraniu (...) i rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004r., Sąd dopatrzył się uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonych orzeczeń i uznał, iż decyzje będące przedmiotem skargi są nieprawidłowe, jednakże z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003r o wspieraniu (...), ustawa określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące zalesiania gruntów rolnych. W myśl art. 5 ust 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu (...) pomoc na zalesianie gruntów rolnych, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy zostało wydane powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004r., płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki, m.in. został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na tzw. rys historyczny sprawy. W dniu [...] sierpnia 2004r. Skarżącej wydano zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym. Nadany numer funkcjonował w obiegu prawnym co najmniej do [...] czerwca 2010r. tj. do dnia wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. M.pisma informującego, że zaświadczenie z [...] sierpnia 2004r. staje się nieważne. W związku z powyższym decyzją z [...] sierpnia 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wpisu skarżącej do ewidencji producentów. Decyzja ostateczna w tej sprawie została wydana [...] października 2010r. Wyrokiem z 14 września 2011r., sygn. akt V SA/Wa 165/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.oddalił skargę na ww. decyzję. Wyrok nie jest prawomocny. Wnioskiem datowanym na [...] czerwca 2010r. skarżąca zwróciła się o wypłatę pomocy na zalesienie rok 2010, oświadczając jednocześnie, że kontynuuje program zalesiania gruntów na podstawie decyzji, znak [...] z [...] marca 2006r. W tym miejscu należy zauważyć, iż skarżąca składając powyższy wniosek spełniała wszystkie wymagane warunki do przyznania pomocy. Zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004r. premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Wniosek o wypłatę składa się w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku (§ 10 ust. 5 w związku z § ust. 3 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004r.). W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego winien bez zbędnej zwłoki załatwić sprawę. Jednakże w przedmiotowej sprawie tak się nie stało. Zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. M.do dnia jego wyłączenia, jak i następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P.nie informowali skarżącej o przyczynach nie załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ostatecznie decyzja o odmowie przyznania płatności na zalesienie została wydana w dniu [...] stycznia 2011r. Przed wydaniem decyzji organ wezwał skarżącą w dniu [...] grudnia 2010r. do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w terminie 7 dni. Należy jednak podkreślić, iż mimo wezwania strony skarżącej do wypowiedzenia się, to już po zapoznaniu się z aktami sprawy przez skarżącą, organ przeprowadził kontrolę administracyjną w dniu [...] stycznia 2011r., z której został sporządzony raport oraz notatka służbowa. Dokumenty te nie zostały nigdy udostępnione stronie skarżącej, a sama strona wielokrotnie wyrażała chęć uczestniczenia w postępowaniu, czym dawała wyraz składając określone pisma i wnioski. W ten sposób organ rażąco naruszył art. 10 k.p.a., gdyż uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonego materiału. Miało to zasadnicze znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, mianowicie uniemożliwiło stronie skarżącej np. dokonanie stosownej korekty wniosku polegającej na wpisaniu bądź numeru identyfikacyjnego męża bądź ewentualnie wszystkich danych męża. Bezspornym w sprawie jest, iż mąż skarżącej posiada numer identyfikacyjny, a skoro małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny, numer posiadany przez jednego z współmałżonków obejmuje także gospodarstwo prowadzone przez drugiego współmałżonka. Niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawa prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem zasad dotyczących: 1) terminu załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.) – gdyby organ załatwił sprawę bez zbędnej zwłoki decyzja dla strony skarżącej musiałaby być pozytywna, 2) zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu – gdyby organ zastosował art. 10 k.p.a. po przeprowadzeniu wszystkich czynności w sprawie (a nie przed ich dokonaniem), to strona skarżąca mogłaby np. dokonać stosownych korekt we wniosku o przyznanie pomocy, 3) informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych – gdyby organ zastosował art. 9 k.p.a. to skarżąca mogłaby dokonać korekty wniosku. W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej), w zaistniałym stanie faktycznym, organ winien zastosować, powyżej powołane zasady postępowania wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej Kodeks postępowania administracyjnego wyznacza jedynie minimalne standardy i mimo tego te minimalne normy zostały naruszone, bowiem organ nie zastosował art. 9 k.p.a., a po zakończeniu postępowania nie zastosowano, o czym mowa wyżej, art. 10 k.p.a. i przede wszystkim organ z niczym nie uzasadnionych przyczyn przeciągał postępowanie administracyjne. W myśl pkt 7 Preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. UE L z 1999 r., Nr 160, s. 80 ze zm) powinno się zachęcać do (...) rozwoju i wspierać go poprzez reorganizację i uproszczenie istniejących instrumentów rozwoju obszarów wiejskich. Z kolei pkt 35 Preambuły ww. rozporządzenia stanowi, że leśnictwo jest integralną częścią rozwoju obszarów wiejskich i dlatego działania z zakresu leśnictwa, dlatego powinno być zawarte w ramach systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich; wsparcie dla leśnictwa nie powinno zakłócać konkurencji i powinno być neutralne względem rynku. Pkt 38 Preambuły natomiast stanowi, że zalesienie użytków rolnych jest szczególnie istotne z punktu widzenia użytkowania gleby i środowiska, a także jako wkład do rosnących dostaw niektórych produktów leśnych; wsparcie zalesiania na podstawie rozporządzenia (EWG) nr 2080/92 powinno być zatem kontynuowane, uwzględniając doświadczenie zdobyte podczas wdrażania tego systemu, tak jak opisane jest to szczegółowo w sprawozdaniu Komisji przedstawionym zgodnie z art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia. Płatności powinny być przyznawane na działania służące utrzymaniu i poprawie stabilności ekologicznej lasów na niektórych obszarach (pkt 39 Preambuły ww. rozporządzenia Rady). Powyższe przepisy wskazują jak istotne dla gospodarki Unii Europejskiej są lasy oraz konieczność dbania o nie. Skarżąca w dacie złożenia wniosków spełniała wszystkie niezbędne warunki do otrzymania pomocy. To z winy organów orzekających w sprawie najpierw niezasadnie nadano skarżącej odrębny od jej męża numer identyfikacyjny, a następnie prawie po sześciu latach ten numer identyfikacyjny "anulowano" i odmówiono jego nadania. Powyższe postępowanie organów oraz w konsekwencji odmowa przyznania pomocy i niepoinformowanie skarżącej o możliwości złożenia korekty wniosku są nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien przede wszystkim zastosować powołane wyżej zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego i bezpośrednio przed wydaniem decyzji winien poinformować stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazane przyczyny uchylenia zaskarżonych decyzji są okolicznościami przesądzającymi treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik postępowania, pozostałe zarzuty zawarte w skardze, bądź wymykają się spod kontroli sądu (zarzut naruszenia art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów (...) – poddany został sądowej kontroli w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 165/11), bądź nie miały zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (pozostałe zarzuty skargi). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i 200 p.p.s.a orzekł ja w sentencji wyroku.