II OSK 2024/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 248/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wycięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 248/13 po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wycięcie drzew oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 83 ust. 1-3, art. 84 ust. 1-6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm., dalej jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2006 r. zezwalającej [...] S.A. na wycięcie dwóch jarząbów szwedzkich w obwodach pni 67 cm i 71 cm kolidujących z budową wjazdu na teren nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek Spółki z dnia 21 września 2006 r. o zezwolenie na wycięcie dwóch drzew, decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta zezwolił na wycięcie przedmiotowych drzew, zakreślając w decyzji pięć warunków, przede wszystkim warunek zastąpienia wyciętych drzew w terminie do dnia 31 maja 2007r. nasadzeniami drzew ozdobnych, tj. czterech klonów kulistych odmiany czerwonej. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 2 października 2006 r., wycięcie drzew miało miejsce w 2006 r. – jak wynika z oświadczenia przedstawiciela Spółki z 19 grudnia 2012 r., przy czym również w 2006 roku nieruchomość została zbyta przez Spółkę, która nasadzeń nie wykonała. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. organ I instancji stwierdził brak wykonania czynności nałożonych na Spółkę, polegających na nasadzeniu czterech klonów, i jednocześnie uchylił decyzję z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej terminu odroczenia opłat w wysokości 24 591,64 zł wzywając do zapłaty w terminie 14 dni. W wyniku odwołania od tej decyzji, wniesionego przez Spółkę, Kolegium uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Ł. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Powołując art. 162 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przepis ten w sprawie miał zastosowanie, gdyż decyzja z 2006 r. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia 5 warunków, a strona nie dopełniła łącznie tych warunków. Kolegium wskazało, że fakt zbycia nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, zmiana cywilnoprawnych stosunków własnościowych z istoty nie może wpływać na wykonanie obowiązków publicznoprawnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 45, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi odpowiadając na zarzuty skargi argumentacją przedstawioną w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż w ocenie Sądu organ administracji I instancji, a za nim organ odwoławczy, wadliwie oceniły zaistnienie przesłanek uprawniających do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2006 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji podał art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta zezwolił na wycięcie dwóch jarząbów szwedzkich, po spełnieniu pięciu warunków: - zastąpienia tych drzew drzewami ozdobnymi na terenie nieruchomości zgodnie z wykazem, tj. czterema klonami kulistymi odmiany czerwonej w terminie do dnia 31 maja 2007 r.; - zakupu materiału sadzeniowego z dobrze wykształconym systemem korzeniowym oraz wykonania nasadzeń zgodnie ze sztuką ogrodniczą; - zabezpieczenie drzew przed uszkodzeniem poprzez ich opalikowanie; - wykonanie przez okres 3 lat od chwili posadzenia wszelkich niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych; - powiadomienie Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM Ł. o dokonaniu nowych nasadzeń w terminie 2 tygodni od daty ich wykonania, do powiadomienia dołączyć szkic sytuacyjny z lokalizacją posadzonych zamiennie drzew i odniesieniem do drzew usuwanych. Prezydent Miasta zaznaczył nadto, iż zezwolenie zostało udzielone z równoczesnym naliczeniem opłaty za usunięcie drzew w wysokości 24 591,64 zł, a termin uiszczenia ustalonej opłaty został odroczony na okres 3 lat, tj. do dnia 31 maja 2010 r. Sąd nie zgodził się z oceną organu, że strona skarżąca nie wykonała żadnego z przytoczonych warunków. Jak wynika z akt sprawy, w październiku 2006 r. skarżący dokonał nasadzeń, realizując pkt 1 decyzji, w terminie w niej wskazanym, nadto wykonał także pkt 2 i pkt 3 warunków decyzji, co potwierdzają m.in. dowody zakupu i wyjaśnienia ogrodnika. Niewątpliwie nie został wykonany pkt 4, a więc pielęgnacja i dbałość o nasadzenia, gdyż jeszcze w grudniu 2006 r. nieruchomość została zbyta, natomiast pkt 5, choć mógł zostać zrealizowany, strona odstąpiła od podejmowania działań czyniących mu zadość i nie powiadomiła organu o dokonanych nasadzeniach. Sąd wskazał, że Prezydent Miasta odroczył termin płatności ustalonej opłaty na okres 3 lat, tj. do dnia 31 maja 2010 r. Jak wynika z tej decyzji, jeżeli po tym terminie posadzone w zamian drzewa zachowają żywotność, to na wiosek strony, po przeprowadzeniu kontroli w terenie, naliczona opłata ostanie umorzona, jeżeli którekolwiek z drzew nie zachowa żywotności, to należną kwotę strona zobowiązana będzie wpłacić na konto organu. I właśnie obowiązek uiszczenia naliczonej opłaty za wycięcie drzew jest konsekwencją niewykonania obowiązków z opisanej decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że organy administracji nie zauważyły, czego tak naprawdę dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2006 r. zezwalająca [...] S.A. na wycięcie dwóch jarząbów szwedzkich w obwodach pni 67 cm i 71 cm kolidujących z budową wjazdu na teren nieruchomości w Ł. przy ul. [...], i w jakich to sytuacjach mogło dojść do jej wygaszenia. Sąd wskazał, że przedmiotem ww. decyzji było zezwolenie na wycięcie drzew, wygasić można by ją było w sytuacji gdyby do wycinki w zakreślonym czasie nie doszło, nie zaś z powodu naruszenia warunków, którymi to zezwolenie zostało obwarowane. Jeżeli strona decyzji dokonała wycinki, co jest poza sporem, to decyzja nie stała się bezprzedmiotowa. Naruszenie zaś warunków wycinki może skutkować jedynie egzekwowaniem nałożonej w decyzji opłaty, która stosownie do ust. 5 art. 84 ustawy o ochronie przyrody nie zostanie wtedy umorzona (art. 84 ust. 5). Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. W innym wypadku mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której zawinione niedopełnienie warunków równałoby się z nałożeniem kary jak za wycinkę bez zezwolenia, a więc w jakiej sytuacji miałoby dojść jedynie do poniesienia opłaty podstawowej, tego już organy administracji nie wskazały. Takie pojmowanie treści omawianego przepisu, kłóciłoby się z założeniami racjonalnego ustawodawcy. Tak więc a contrario, nie wykonanie nałożonych warunków z decyzji w całości bądź w części, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej może skutkować jedynie obowiązkiem uiszczenia opłaty wskazanej w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, a niej jej wygaszeniem na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z powodu oceny, że skarżący w październiku 2006 r., tj. w terminie dokonał nasadzeń czterech klonów kulistych odmiany czerwonej wskazanych w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2006 roku Nr [...] i tym samym nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie, wiarygodnego materiału dowodowego wynikało, że skarżący w ogóle nie dokonał nasadzeń ww. drzew wskazanych w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2006 roku Nr [...], a więc była podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji i tym samym zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. była zgodna z przepisami art. 162 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że niewykonanie w całości lub w części warunków z decyzji administracyjnej zezwalającej na wycięcie drzew może skutkować jedynie obowiązkiem uiszczenia opłaty za to wycięcie, a nie jej wygaszeniem na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy niewykonanie w całości warunków z decyzji administracyjnej zezwalającej na wycięcie drzew musi skutkować stwierdzeniem jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. w oparciu o naruszenie przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku nie wykazał na czym polegało w tej sprawie naruszenie prawa materialnego i których przepisów oraz jaki miało ono wpływ na wynik sprawy, bowiem jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd w tej sprawie oparł się wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania, tj. przepisu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. z siedzibą w Ł., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej, w zasadniczej części, sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organy nieprawidłowo uznały, iż w sprawie zaistniała, określona w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2006 r. zezwalającej [...] S.A. na wycięcie drzew. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Należy zauważyć, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2006 r. było zezwolenie na wycięcie drzew. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji możliwe byłoby w sytuacji, gdyby do wycinki w zakreślonym czasie nie doszło, nie zaś z powodu naruszenia warunków, którymi to zezwolenie zostało obwarowane. Przyjęcie poglądu o dopuszczalności wygaszenia decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew ze względu na niespełnienie warunków nałożonych w decyzji, stworzyłoby podstawę do nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie można bowiem utożsamiać sytuacji, w której podmiot dokonuje wycinki drzew, uzyskując uprzednio zezwolenie, z sytuacją, w której usunięcie drzew następuje bez wymaganego prawem zezwolenia. Kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 ustawy. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia, tj. w przypadku zgodnego z prawem usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, poza sytuacjami enumeratywnie wymienionymi w art. 83 ust. 6 ustawy, wyłącznie za zezwoleniem właściwego organu (art. 83 ust. 1). Regułą przy tym jest ponoszenie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie zezwolenia (art. 84 ust. 1). W sytuacji jednak, gdy właściwy organ uzależni w decyzji zezwalającej, wydanie stosownego zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów lub też zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, to z mocy art. 84 ust. 4 ustawy odroczy termin uiszczenia opłaty, co w konsekwencji może doprowadzić do jej umorzenia, w przypadku zaistnienia sytuacji z art. 84 ust. 5 ustawy, świadczących o zrekompensowaniu uszczerbku w środowisku, spowodowanego dokonaną wycinką. Konsekwencją prawną odroczenia terminu płatności opłat za usunięcie drzew lub krzewów jest, poza sytuacją określoną w art. 84 ust. 5a ustawy, konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia. W przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi drzewami lub krzewami i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie oraz następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Należy bowiem przyjąć, że skoro w art. 84 ust. 5a ustawy obowiązek uiszczania opłaty wiąże się z nieskutecznym wykonaniem warunku, to tym bardziej opłatą winien być obciążony podmiot, który warunku zasadzenia drzew lub krzewów w ogóle nie zrealizował (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 990/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że niewykonanie nałożonych warunków z decyzji w całości bądź w części może skutkować jedynie obowiązkiem uiszczenia opłaty wskazanej w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, a nie jej wygaszeniem na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro kwestia wykonania obowiązków nałożonych w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, co do zasady nie stanowi przesłanki pozwalającej na stwierdzenie wygaśnięcia niniejszej decyzji, brak było podstaw do dokonywania oceny stanu faktycznego przyjętego przez organy administracji publicznej. Okoliczności te powinny być dopiero oceniane w postępowaniu dotyczącym pobrania opłaty za wycięcie drzew, termin pobrania której został odroczony z uwagi na przewidziany w zezwoleniu na wycięcie drzew obowiązek zastąpienia wyciętych drzew innymi drzewami. Dlatego ocena ustaleń stanu faktycznego, dokonana przez Sąd I instancji, dotycząca spełnienia poszczególnych warunków decyzji przez Spółkę, jako pozostających poza zakresem rozpoznawanej sprawy, nie będzie wiążąca dla organów administracji. Niezasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku nie wykazał na czym polegało w tej sprawie naruszenie prawa materialnego i których przepisów oraz jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, na czym polegało naruszenie przez organy art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis jest przepisem prawa materialnego i zasadnie uznając, że naruszenie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy, uchylił decyzje organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.