I OSK 405/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 393/13 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 393/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Przerośl z [...] listopada 1980 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr 871, 872, 873, 960, 1367, 2243, 308/2 stanowiącej byłą własność E. i J. małż. M. Minister uznał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa mogli wystąpić następcy prawni przejętego gospodarstwa. Z nadesłanego przez wnioskodawczynię zawiadomienia o wydaniu aktu własności ziemi z dnia 25 września 1973 r., znak [...], wynika, że właścicielami nieruchomości byli: E. M. (brat wnioskodawczyni) oraz jego żona J. M. Wnioskodawczyni nie wykazała, że jest następcą prawnym po dawnych właścicielach. Pismem z dnia 18 listopada 2011 r. zwrócono się do niej o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Wnioskodawczyni nie nadesłała tych dokumentów. Brak jest innych przesłanek wskazujących na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego. Nie może ona zatem zostać uznana za stronę postępowania, którego wszczęcia żądała. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. M. powołała się na testament sporządzony przez jej ojca, ogłoszony w Państwowym Biurze Notarialnym w Suwałkach w dniu 16 lipca 1966 r., potwierdzony przez sąd. Sformułowała pytanie, czy ważniejszy jest ten testament, czy decyzja Naczelnika Gminy z 1980 r. Naczelnik odebrał jej ziemię, gdyż zemścił się za zwrócenie mu przez skarżącą, jako nauczycielkę, uwagi gdy był uczniem w latach 1948-1951. Wyrządził jej też inne przykrości. Wywodziła, że brat E. jego żona nie nadawali się do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Brat, który nie umiał czytać ani pisać, był oszukiwany przez swoją teściową, która zabierała mu rentę. Obecnie wszyscy nie żyją, a ziemia nie ma gospodarza. Zasadzony przez wnioskodawczynie w 1970 r. las jest rozkradany przez złodziei. Urząd Gminy w Przerośli nie interesuje się tym. Ziemia zarasta chwastami. Zrobiono nawet żwirownię. Jest tej ziemi niewiele: 6,21 ha, w tym 3,5 ha ziemi ornej. Reszta to bagno zarośnięte krzakami – nieużytek, dwie góry żwirowo-piaskowe. Z tą ziemią była związana od dzieciństwa. Jest to spadek po rodzicach. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 15 listopada 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Ustalił, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego wystąpiła R. M. Właścicielami nieruchomości rolnej byli E. i J. małż. M. Wnioskodawczyni nie wykazała, że jest następcą prawnym po dawnych właścicielach. Nadesłała jedynie postanowienie Sądu Powiatowego w Suwałkach z dnia 20 sierpnia 1968 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po swym ojcu D. M. Skoro nie wykazała, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda, zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania z jej wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. M. podniosła, że "ojcowizna" została jej odebrana przez obcą kobietę – teściową jej brata. Teściowa ubezwłasnowolniła E. i otrzymała pełnomocnictwo. Jej nazwisko widnieje na dokumentach. W ten sposób stała się właścicielką. Naczelnik Gminy Przerośl zgodził się zabrać ziemię za rentę. Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu, na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r., podniósł zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. w zw. z art. 61 K.p.a. polegający na nieprawidłowym pouczeniu skarżącej, przez organ, co do decyzji, o której stwierdzenie nieważności winna wnosić. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 157 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołał się na utrwalony pogląd, według którego, stroną postępowania nieważnościowego jest nie tylko ten kto był stroną postępowania zwykłego, zakończonego kwestionowaną decyzją ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przypominając, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Przerośl z [...] listopada 1980 r. wystąpiła R. M., Sąd stwierdził, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Wynika to bezspornie z akt postępowania. Decyzja dotyczy przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, składającego się z działek szczegółowo wskazanych w decyzji. Skarżąca nie wykazała by przejęte tą decyzją gospodarstwo rolne stanowiło, w dacie wydania decyzji, jej własność. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych ostatecznej decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia w Białymstoku z [...] grudnia 1973 r. wynika, że właścicielem przekazanych nieruchomości rolnych był E. M., który został uwłaszczony tymi działkami na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Sąd zauważył, że prawo własności do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją skarżąca wywodzi ze spadkobrania po ojcu D. M., co ma potwierdzać postanowienie Sądu Powiatowego w Suwałkach z 20 sierpnia 1968 r. sygn. akt Ns II 205/66. Z postanowienia tego wynika, że spadek po D. M. nabyła w całości, w tym gospodarstwo rolne, na podstawie testamentu R. M. Natomiast nie wynika z akt postępowania by testatorowi, w chwili otwarcia spadku, przysługiwał tytuł własności do nieruchomości rolnej przekazanej na własność Państwa kwestionowaną w tej sprawie decyzją. Takiego tytułu prawnego nie powołuje również skarżąca. Nie wykazała także, aby była następcą prawnym E. M. Organ nadzoru prawidłowo więc uznał, że R. M. nie ma przymiotu strony. Nie jest zatem upoważniona do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Przerośl z [...] listopada 1980 r. W takiej sytuacji, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania do czego jest zobligowany treścią art. 61a § 1 K.p.a., a co zostało orzeczone zaskarżonym postanowieniem. Jako niezasadny Sąd określił zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. W pismach kierowanych przez skarżącą do organu nie było sprecyzowane żądanie skarżącej. W większości treść tych pism sprowadza się do opisywania zachowania teściowej brata skarżącej i sytuacji rodzinnej. Organ zwracał się do skarżącej o skonkretyzowanie żądań. W piśmie datowanym na 7 września 2011 r. skarżąca wskazała decyzję Naczelnika Gminy Przerośl z dnia [...] listopada 1980 r. Z uwagi na to, że skarżąca kwestionowała tę decyzję, organ poinformował, że może ubiegać się o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W piśmie z 2 listopada 2011 r. skarżąca taki wniosek zgłosiła. Tak więc organ rozpatrzył sprawę zgodnie z wnioskiem. Natomiast organ nie jest zobowiązany do udzielenia porad prawnych i wskazywania w jaki sposób osoba zainteresowana może rozwiązywać swoje problemy prawne. Taki obowiązek nie wynika z art. 9 K.p.a. Skargę kasacyjną wniosła R. M., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 3013 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 393/13 w części, w zakresie punktu pierwszego. Skargę kasacyjną oparła na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przez sąd administracyjny art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 9 K.p.a. i art. 61 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi skarżącej i utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymującego w mocy postanowienie organu administracji z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Przerośl z dnia [...] listopada 1980 r. (znak: [...]) pomimo faktu naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego polegającego na nieprawidłowym pouczeniu skarżącej co do decyzji, o której stwierdzenie nieważności skarżąca uprawniona była wnioskować, to jest naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniosła: 1) na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. – o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. wydanego w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 393/13 w części, w zakresie punktu pierwszego tenoru wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) na podstawie art. 29 ust. 1 Prawa o adwokaturze w związku z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za postępowanie odwoławcze, niezapłaconych przez skarżącą w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 9 K.p.a. i art. art. 61 K.p.a. Od razu odnotować należy nieprecyzyjne wskazanie naruszonego przepisu, tj. art. 61 K.p.a., który składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów). Wadliwość ta, w świetle powołania także art. 9 K.p.a. oraz treści opisu naruszenia, nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do zarzutów. Przedmiotem postępowania administracyjnego, kontrolowanego niniejszym postępowaniem sądowym, było żądanie zawarte w piśmie skarżącej z dnia 2 listopada 2011 r. Żądanie to, w myśl art. 61 § 1 K.p.a., determinowało przebieg postępowania przed organem nadzoru oraz przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy. Pouczenie przez organ, że decyzja o przejęciu na własność Państwa nieruchomości może być wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze postępowania o stwierdzenie o nieważności nie naruszało dyspozycji art. 9 K.p.a. Zauważyć należy, że w piśmie z dnia 19 października 2011 r. organ zwrócił się do skarżącej o wskazanie, czy żąda stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Przerośl z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...], czy też przeprowadzenia innego postępowania administracyjnego. Obowiązek pouczenia, czy też poinformowania nie polega na wskazaniu stronie trybu, który doprowadzi do pozytywnego załatwienia sprawy. O sposobie załatwienia decyduje przecież postępowanie wyjaśniające, a nie osoba działająca w imieniu organu na etapie poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 K.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12). Skarżąca skorzystała z pouczenia i złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności. O trafnym zakwalifikowaniu jej pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności świadczy wyraźna treść pisma z dnia 2 listopada 2011 r. Tak ustalony przez organ przedmiot sprawy zaakceptowała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze. Zarzut kierowania się błędnym, nieoddającym jej intencji pouczeniem, podniosła dopiero w skardze kasacyjnej. Nawiązując do uzasadnienia omawianego zarzutu zauważyć natomiast należy, że błędem byłoby informowanie skarżącej o możliwości podważenia obecnie, w postępowaniu administracyjnym, decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia [...] września 1973 r. o wydaniu aktu własności ziemi, utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowe w Białymstoku z dnia [...] grudnia 1973 r. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1197 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1014), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to, że od dnia jej wejścia życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 757/12; uchwała SN z dnia 30 czerwca 1992 r., sygn. akt II CZP 73/92; wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110). Niezależnie od tego zauważyć należy, że skarżąca nie była właścicielem nieruchomości w chwili jej przejęcia na rzecz Państwa. Nie wykazała także aby była spadkobiercą tego właściciela. Trafne było zatem stanowisko organu o braku po jej stronie interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Przerośl z dnia [...] listopada 1980 r. Skoro zaś żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to organ trafnie zastosował dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 7