II SA/Wa 628/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi O. T. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty części zaległego uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego O.T. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty O. T. kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości ustawowej za opóźnienie w zapłacie liczonymi od kwoty faktycznie obniżonego dodatku do uposażenia za każdy miesiąc przypadającej płatności, począwszy od 2 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant [...] Policji podniósł, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] obniżył [...] O. T. dodatek funkcyjny o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] złotych miesięcznie. W wyniku złożonego odwołania Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę O. T. na powyższą decyzję i prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 869/11 uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego o 30% i orzekł, iż rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. pełnomocnik [...] O. T. złożył wniosek o wypłatę na rzecz wymienionego obniżonego dodatku funkcyjnego za okres od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] listopada 2011 r. wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił O. T. wypłaty kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości ustawowej za opóźnienie w zapłacie liczonymi od kwoty faktycznie obniżonego dodatku do uposażenia za każdy miesiąc przypadającej płatności, począwszy od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia zapłaty. Przed wydaniem powyższej decyzji Komendant Powiatowy Policji w [...] zwrócił się do Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu [...] z prośbą o wskazanie za jaki okres [...] O. T. wypłacono wyrównanie dodatku funkcyjnego. W odpowiedzi organ uzyskał informację, iż stronie wypłacono kwotę [...] zł tytułem wyrównania dodatku funkcyjnego od dnia wydania wyroku, tj. 17 listopada 2011 r. W związku z powyższym, organ I instancji wskazał, iż tylko stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera daleko idący skutek ex tunc. Natomiast wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowej sprawie został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rodzi zatem skutek ex nunc, na przyszłość. W przypadku gdyby Sąd stwierdził nieważność rozkazu, wyrok wywarłby skutki ex tunc (wstecz), jednak w przedmiotowej sprawie WSA uchylił rozkaz personalny Komendanta [...] Policji utrzymujący w mocy rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w [...], zatem wyrok wywiera skutek na przyszłość i wobec tego żądanie jest niezasadne. W dniu 12 czerwca 2012 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Komendant [...] Policji uznał, iż odwołanie jest zasadne, choć z innych powodów niż zostały nim wskazane i decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nie weryfikując, czy osoba występująca jako pełnomocnik O. T. posiada stosowne pełnomocnictwo w sprawie dotyczącej wypłaty na rzecz wymienionego obniżonego dodatku funkcyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie brak jest takowego pełnomocnictwa w aktach sprawy. Organ bowiem musi być powiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnicka w konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt sprawy), ponieważ nie można domniemywać jego istnienia. Adwokat T. T. nie posiadał stosownego umocowania do złożenia w imieniu [...] O. T. pisma określonego jako ostateczne wezwanie do zapłaty (wniosku wszczynającego postępowanie). W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się co prawda pełnomocnictwo procesowe z dnia 21 lutego 2011 r., dotyczy ono jednak upoważnienia do reprezentacji strony i występowania w jej imieniu w przedmiocie skargi na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na wszystkich etapach postępowania i przed sądami administracyjnymi wszystkich instancji właściwymi w sprawie. Z orzecznictwa sądów wynika jednoznacznie, iż organ nie może domniemywać istnienia pełnomocnictwa, szczególnie, że powyższe dotyczyło konkretnego postępowania. Pełnomocnik winien zatem dostarczyć do akt sprawy odpis pełnomocnictwa, zgodnie z którym został ustanowiony pełnomocnikiem w powyższej sprawie. Złożenie bowiem pełnomocnictwa do akt innej sprawy, nawet jeżeli pozostaje ona w związku ze sprawą, od której złożono odwołanie, nie może być uznane za złożenie pełnomocnictwa w tej konkretnej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 363/10). Zatem w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył w zaskarżonej decyzji normę prawną wyrażoną w art. 10 k.p.a. W każdym bowiem przypadku zachodzi konieczność uwierzytelnienia pełnomocnictwa, gdyż organ obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Błędne rozstrzygnięcie organu może stanowić podstawę do obalenia decyzji w wyniku odwołania lub na skutek wznowienia postępowania. W świetle powyższego zachodziła konieczność wyjaśnienia, czy osoba działająca w imieniu strony posiada stosowne umocowanie do takiej reprezentacji. Uwzględniając ustalony w postępowaniu odwoławczym stan faktyczny i prawny, Komendant [...] Policji stwierdził, iż organ I instancji nie zgromadził w sposób właściwy, nie wziął pod uwagę materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie podjął żadnych kroków mających na celu potwierdzenie istnienia umocowania adwokata T. T. do działania w imieniu O. T. w tej konkretnej sprawie dotyczącej żądania wypłaty obniżonego dodatku funkcyjnego począwszy od dnia [...] grudnia 2010 r. Biorąc zatem pod uwagę, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie umocowania adwokata T. T. do działania w imieniu strony, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika O. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej określonej w art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: 1) polegającego na zastosowaniu błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., tj. na wskazaniu, iż ewentualny brak pełnomocnictwa w aktach sprawy umożliwia organowi administracyjnemu II instancji wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2) pominięciu treści art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym zaniechanie możliwości uzupełnienia braku formalnego w postaci braku pełnomocnictwa w materiałach sprawy, a także naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, a zasadą winno być orzekanie co do istoty sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełniania rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, a organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał do jego uzupełnienia. Do organu odwoławczego należało zatem wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa w sprawie, a następnie na podstawie zebranego materiału dowodowego wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1705/12 odrzucił skargę O. T. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną wymienionego i postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ – patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12 (publik. LEX nr 1235027). Pokreślenia także wymaga, iż w określeniu "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" chodzi o to, że organ I instancji nie przeprowadził, z naruszeniem prawa procesowego, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Postępowanie wyjaśniające służy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest warunkiem sine gua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia niezbędnych dowodów z urzędu, jak też na wniosek strony. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Złożenie wniosku pełnomocnika strony bez pełnomocnictwa na piśmie upoważniającego do dokonania takowej czynności prawnej rodzi po stronie organu obowiązek wezwania wnoszącego do uzupełnienia braku formalnego podania w zakreślonym terminie pod rygorem pozostawienia tego podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a.). Jak zasadnie wskazuje strona skarżąca, naruszenie przez organ I instancji przepisu prawa procesowego, dotyczy uchybienia formalnego – zaniechania wezwania do uzupełniania wniosku strony. Tego typu wada procesowa nie ma nic wspólnego z postępowaniem wyjaśniającym, a zatem nie może być kwalifikowana jako wada mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podanie obarczone wadą formalną, którego braku nie uzupełniono w zakreślonym terminie powoduje, iż sprawa w ogóle nie zostanie załatwiona w formie orzeczenia kończącego sprawę. Natomiast art. 138 § 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wywiera istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc końcowy sposób załatwienia sprawy. Takich cech nie posiada wyjaśnienie kwestii skuteczności wniesienia podania, albowiem może to uczynić zarówno organ, do którego podanie wpłynęło, jak i organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy należy uznać za zasadne zarzuty skargi kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania w drugiej instancji organ odwoławczy będzie zobowiązany wezwać pełnomocnika strony do uzupełnienia braku formalnego podania w trybie zakreślonym przepisem art. 64 § 2 k.p.a. i w zależności od reakcji na to wezwanie, rozpatrzy odwołanie strony i wyda decyzję co do istoty lub uchyli zaskarżoną decyzję w całości i umorzy postępowanie pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym kwotę zwrotu kosztów postępowania ustalono biorąc pod uwagę złożoność sprawy będącej przedmiotem rozpoznania oraz nakładu pracy pełnomocnika skarżącego.