VII SA/Wa 549/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., [...] po rozpoznaniu odwołania [...]Sp. z o. o., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] wpisującą willę [...] wraz z otoczeniem, przy ul. [...] w [...] do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wpisania do rejestru zabytków ww. willi, powołując się na opinie trzech biegłych stwierdzające, że obiekt nie kwalifikuje się do wpisu do rejestru zabytków. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 161 § 1 kpa, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2006r., kwestionując pogląd o braku znaczących wartości zabytkowych willi i powołując się na opinię prof. W.B. z dnia 9 października 2006 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., jako nowego właściciela willi (w odniesieniu do [...] Sp. z o. o. postępowanie umorzono) Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., I SA/Wa 1901/08, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] września 2008 r., oraz decyzji z [...] stycznia 2008 r. Organ wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie wpisu do rejestru wszczęte zawiadomieniem z [...] listopada 2008r., dodając, że wskutek ww. wyroku w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] sierpnia 2006 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. organ wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa podnosząc, że informacje uzyskane po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2006 r., wskazują na konieczność weryfikacji oceny wartości historycznej obiektu. Pismem z 30 lipca 2009 r., Wicedyrektor Muzeum Historycznego [...] poinformował bowiem o znaczeniu willi jako reduty powstańczej walczącego Mokotowa, powołując się na publikacje L.M. Bartelskiego "Mokotów 1944", wydaną w W-wie w 1986 r., oraz B. Wąsowskiego "Granat 548", wydaną w W-wie w 1971 r. Przystępując do rozpoznania sprawy organ odwoławczy przytoczył m.in. art. 151 § 1 kpa wskazując, że po wznowieniu postępowanie powinno po pierwsze wyjaśnić, czy zaistniały przyczyny wznowienia, a następnie rozpatrzyć istotę sprawy. Następnie stwierdził, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. pomimo, że wydano ją po wznowieniu postępowania, nie powołano przepisów dotyczących tego trybu. Powołana podstawa prawna odnosi się wyłącznie do trybu zwykłego (art. 104 Kpa), na którego zastosowanie wskazuje także rozstrzygnięcie decyzji, gdyż orzeka ona o wpisie zabytku do rejestru, nie odnosząc się do bytu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. W tej sytuacji decyzja ta narusza art. 151 § 1 pkt 2 kpa, z którego wynika, że ustalenie wady określonej w art. 145 § 1, która miała wpływ na wynik sprawy, oprócz orzeczenia o jej istocie, organ w pierwszej kolejności uchyla decyzję ostateczną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że organ I pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn wznowienia, a w szczególności, czy przesłanką wznowienia były nowe okoliczności faktyczne, czy nowe dowody i na czym one polegają. Czy organ upatruje nowych okoliczności i dowodów w fakcie otrzymania pisma Wicedyrektora Muzeum Historycznego [...], w opinii wyrażonej w tym piśmie odnośnie szczególnego charakteru budynku willi, w samym ukazaniu się książek L.M. Bartelskiego "Mokotów 44" oraz B. Wąsowskiego "Granat 548", czy też w fakcie, że w budynku utrzymywali się powstańcy w czasie Powstania Warszawskiego. Organ stwierdził, że nie jest właściwy do oceny działań wicedyrektora Muzeum Historycznego [...] oraz Prezydenta [...] w tym. Podkreślił, że podejmując decyzję o wszczęciu z urzędu jakiegokolwiek postępowania organ może korzystać z wszelkich materiałów, jakie uzna za przydatne. Wszczynanie postępowań z zakresu ochrony zabytków na skutek wniosków, petycji czy informacji pochodzących od innych organów, właścicieli i użytkowników zabytków, organizacji społecznych czy instytucji kultury, jest powszechną praktyką organów. Następnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wyłączenia T. M. stało się w dniu 10 kwietnia 2010r. bezprzedmiotowe, bowiem faktem powszechnie znanym jest, że T. M. zginął w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części w jakiej skierowano ją do Zespołu Opiekunów Kulturowego Dziedzictwa [...] "ZOK" oraz Stowarzyszenia [...], a w razie uznania, iż nieważnością dotknięta jest cała decyzja o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie jej do ww. organizacji, które nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu; 2) art. 31 § 2 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu dwóch organizacji społecznych wbrew trybowi określonemu w tym przepisie. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje ww. decyzji co do istoty, jednak zaskarżona decyzja jest nieważna w zakresie, w jakim skierowano ją do dwóch ww. organizacji społecznych, które nie są stroną w sprawie i nigdy nie zostały dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję doręczono organizacjom społecznym do wiadomości i wskazał na rozróżnienia między stroną postępowania, a podmiotami, które z decyzji nie mogą wywodzić żadnych praw i obowiązków. Dodał, że doręczenie decyzji organizacjom społecznym do wiadomości miało tylko charakter informacyjny. Wojewódzki Sad Administracyjny w W-wie wyrokiem z 6 maja 2011 r., I SA/Wa 2168/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazując, że organizacje społeczne, którym doręczono zaskarżoną decyzję nie miały przymiotu strony, nie brały udziału w postępowaniu i nie zostały dopuszczone do udziału w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Doręczenie decyzji ww. organizacjom oznacza więc, że ww. decyzję skierowano do osób niebędących stroną, co stanowi wadę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skoro doręczenie decyzji "do wiadomości" nie czyni z podmiotu strony postępowania, to skierowanie decyzji do takiej osoby stanowi o nieważności decyzji, jako skierowanej do osoby niebędącej stroną. W związku z tym, że ww. wadą dotknięta była także decyzja organu I instancji Sąd, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność również i tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1841/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd dokonał wadliwej wykładni sformułowania "skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną", co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że wydane decyzje obarczone są wadą nieważności. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić, jeśli organ rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednak decyzję tę doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Doręczenie decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma bowiem charakter wyłącznie procesowy. Określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być zatem rozważane tylko w kontekście naruszenia art. 109 § 1 i 2 kpa i nie wpływa na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). NSA stwierdził, że Sąd oparł się na wadliwym założeniu, iż doręczenie decyzji danemu podmiotowi nie czyni z tego podmiotu strony postępowania, a skoro tak, to doręczenie mu oryginału decyzji stanowi o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną. Doręczenie ww. organizacjom zaskarżonej decyzji nie stanowiło o tym, że stały się one jej adresatami. Za adresata decyzji mogła być bowiem uważana jedynie skarżąca spółka, której przysługiwał interes prawny wynikający z prawa własności do zabytkowej nieruchomości. Doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa wobec błędnej wykładni art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić trzeba, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając przytoczony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, że doręczenie ww. organizacjom zaskarżonej decyzji nie czyniło z nich adresata decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Adresatem decyzji był jedynie ten podmiot, któremu przysługiwał interes prawny wynikający z prawa własności do zabytkowej nieruchomości, a zatem skarżąca spółka. Określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana mogło być zatem rozważane jako naruszenie art. 109 § 1 i 2 kpa i nie miało wpływu na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawierała "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). W związku z powyższym rzeczą Sądu rozpoznającego sprawę ponownie była ocena zgodności z przepisami decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. uchylającej decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r., którą organ ten wpisał willę [...] wraz z otoczeniem, przy ul. [...] w [...] do rejestru zabytków i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to toczyło się w trybie wznowieniowym, zakończonym decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] odmawiającą wpisania do rejestru zabytków willi [...] przy ul. [...] w [...]. O nadzwyczajnym trybie tego postępowania świadczy postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2009 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Niemniej decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r. nie została wydana stosownie do regulacji, o której mowa w art. 151 kpa, zawierającej – co wymaga szczególnego podkreślenia w rozpatrywanej sprawie - zamknięty katalog rozstrzygnięć, które właściwy organ wydaje w postępowaniu wznowieniowym. Przypomnieć bowiem trzeba, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145- art. 152 k.p.a.) wyodrębniają kilka jego faz. W każdej z nich organ uprawniony jest do badania innych okoliczności sprawy oraz stosuje inne przewidziane tylko dla danego etapu rozstrzygnięcia. Na pierwszym etapie, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje postanowienie wszczynające postępowanie wznowieniowe, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tej fazie organ bada, czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania (nie dotyczy to przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa), czy strona wykazała bądź uprawdopodobniła istnienie jednej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 kpa, bądź w art. 145 a § 1 kpa oraz czy zachowała terminy, o których mowa w art. 148 kpa, czy art. 145 a § 2 kpa. Na tym wstępnym etapie organ nie bada prawdziwości podanej przyczyny wznowienia. Kontroli czy podana podstawa wznowienia postępowania rzeczywiście istnieje organ dokonuje dopiero w kolejnej jego fazie. Jeśli w tej następnej fazie postępowania organ nie ustali istnienia (nieprawdziwości) podanej przyczyny wznowienia, to wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast nową decyzję merytoryczną rozstrzygającą o istocie sprawy organ może wydać dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej, co wynika wprost z treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wówczas stosuje nowy stan prawny. Zasada ta nie znajduje zastosowania tylko w przypadku określonym w art. 151 § 2 k.p.a., to jest wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 146 kpa nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 k.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany w tym przepisie okres czasu (art. 146 § 1 k.p.a.), a także, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W związku z powyższym, działania i rozstrzygnięcia organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. determinują wyłącznie przepisy art. 151 k.p.a., co oznacza, że we wznowionym postępowaniu organ może wydać tylko jedno z rozstrzygnięć w tej regulacji wymienionych. Z akt sprawy wynika natomiast – jak słusznie podniósł organ odwoławczy – że organ wojewódzki wydał decyzję nie mieszczącą się w katalogu określonym w art. 151 kpa. Organ wydał wprawdzie nową decyzję merytoryczną, jednak nie uchylił decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie zwyczajne. W konsekwencji również w postawie prawnej rozstrzygnięcia nie powołał właściwych przepisów. Nadto, jak już wyjaśniono na wstępie - obowiązkiem organu we wznowionym postępowaniu, przed wydaniem nowej decyzji merytorycznej, było wykazanie wystąpienia przesłanki wznowieniowej, w tej sprawie wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Należało zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, jednak nie co do braku wyjaśnienia, w czym organ upatruje wystąpienia nowych okoliczności i nowych dowodów, bo te zostały w uzasadnieniu wskazane, ale w zakresie niewystarczającego uzasadnienia ich istotnego znaczenia w sprawie, co jest jednym z niezbędnych warunków do uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Wyjaśnić bowiem należy, że aby mogło dojść do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa muszą być spełnione łącznie cztery przesłanki, których wystąpienie organ winien jednoznacznie wykazać. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe (przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone). Po drugie muszą być one istotne, a zatem muszą mieć znaczenie prawne, mające wpływ na zmianę treści decyzji. Po trzecie muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po czwarte nie mogą być znane organowi, który wydał decyzję. Organ I instancji wprawdzie wskazał, że istotną dla sprawy okolicznością, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji odmawiającej wpisu do rejestru zabytków była informacja wynikająca z pisma dyrektora Muzeum Historycznego m.st. Warszawy z dnia 30 lipca 2009r. o szczególnym znaczeniu willi, które to znaczenie znajduje potwierdzenie w wymienionych w tym piśmie publikacjach książkowych, nie mniej argumentację co do istotnego znaczenia prawnego powyższych okoliczności zawarł w zasadzie w jednym zdaniu, ograniczając się do stwierdzenia, że "Willa [...], która szczęśliwie przetrwała okres okupacji Warszawy jest dziś silnie identyfikowana jako reduta powstańcza walczącego Mokotowa, którego zabytkowa substancja uległa wówczas znacznym zniszczeniom". Tak lakoniczne uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków należało ocenić jako niewystarczające w świetle art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co stanowi również o naruszeniu przez organ wojewódzki art. 107 § 3 kpa. Stwierdzone wyżej uchybienia wymienionym przepisom postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.