II OSK 3051/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 353/13 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 4 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiór 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i uchyla zaskarżoną decyzję, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., II SA/Rz 353/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. – stwierdził nieważność decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia 4 marca 2013 r., ... oraz uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 9 stycznia 2013 r. nr .... Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 757 zł. Przedmiotem skargi T. P. była decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia 4 marca 2013 r., nr ... Decyzją tą: – uchylono w całości decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 9 stycznia 2013 r., ... o umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki obiektu kontenerowego o konstrukcji stalowej i wymiarach zewnętrznych 5,79 x 2,39 m przykrytego dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną z dobudowanym tarasem o konstrukcji stalowej i wymiarach po zewnętrznym obrysie słupów 1,83 x 6,42 m i 1,53 x 4,22 m przykrytym dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną, stanowiącego własność T. P., usytuowanego na działce ... w P., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez P. E. O. S.A. Oddział Z. E. - M. w S.; – jednocześnie nakazano T. P. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 5,79 x 2,39 m z tarasem o wymiarach 1,83 x 5,79 m i 1,53 x 4,22 m o funkcji rekreacyjnej zlokalizowanego na części działki nr ... położonej w miejscowości P.. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych; Inspektor Powiatowy decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., ... umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki opisanego wyżej obiektu kontenerowego, stanowiącego własność T. P., usytuowanego na działce nr ... w miejscowości P. Organ wskazał, że w związku z pismem Wójta Gminy S., pracownicy Inspektoratu Budowanego w L. w dniu 18 kwietnia 2012 r. przeprowadzili kontrolę w terenie. W trakcie kontroli stwierdzono, że na części działki ... w P. stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez P. E. O. S.A. Oddział Z. E. - M. w S. zlokalizowany jest obiekt kontenerowy o konstrukcji stalowej. W dniu kontroli T. P. (właściciel obiektu) oświadczył, że nie posiada dokumentów potwierdzających legalność budowy obiektu. Podał, że obiekt został wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku przez Państwowy Ośrodek Maszynowy w B., a on zakupił go w 1993 r. na co posiada fakturę. W przedłożonej ocenie stanu technicznego dotyczącego domku rekreacyjnego stwierdzono, że elementy konstrukcji domku wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami, sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi. Domek nadaje się do dalszego użytkowania jako rekreacyjny. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z materiału dowodowego wynika, że ustalenia aktualnego planu miejscowego, jak i wcześniej obowiązujących, nie wprowadzają zakazu budowy obiektu rekreacyjnego. Organ przytoczył treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że prowadzone postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu rekreacyjnego jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniosła P. E. O. S.A. Oddział Z. E. - M. w S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wskazano wyżej Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia 4 marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał T. P. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego. Swą decyzję organ oparł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r Nr 38, poz. 229 ze zm.; zwanej dalej "P.b."). W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zakwalifikował obiekt do kategorii tymczasowych obiektów budowalnych w świetle art. 3 pkt 5 P.b. Stwierdził, że w dacie posadowienia obiektu na działce ... w P., pod rządami uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, dla jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje obiekt jako samowolę budowlaną. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy do usuwania jej skutków, nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1994. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności legalizacji samowoli i ustalenia skutków jej popełnienia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974 r., w szczególności art. 37. Skoro obiekt kontenerowy jest tymczasowym obiektem budowlanym to jego budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdyż obiekt ten znajduje się na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawienia przyczep, barakowozów, kiosków itp. Zdaniem organu skoro bezsporne jest, że teren na którym posadowiono obiekt kontenerowy o funkcji rekreacyjnej, nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju, to oznacza, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. Dlatego zdaniem Inspektora Wojewódzkiego należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i nakazać T. P. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego. W skardze T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 64 Konstytucji RP przez bezzasadne naruszenie zasady praw nabytych, to jest prawa własności obiektu na części działki nr ... w P., 2. art. 7, 8 w zw. z art. 86 oraz art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to jest nieustalenie dokładnej daty budowy obiektu kontenerowego i nieprzeprowadzenie w tym przedmiocie postępowania wyjaśniającego, a także niewyczerpujące zebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a także nieprzesłuchanie skarżącego w charakterze strony w sytuacji, gdy pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe w konsekwencji doprowadziło do: nieustalenia daty budowy obiektu kontenerowego, błędnego uznania, że na części działki ... istnieje zakaz zabudowy; 3. art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; 4. 85 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia oględzin działki ... i posadowienia na niej obiektu kontenerowego, gdzie wyniki przeprowadzonych oględzin pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, że na działce ... nie ma zakazu zabudowy, 5. art. 107 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji i ograniczenie się przez organ jedynie do wskazania podstawy prawnej decyzji i zaniechanie przytoczenia przepisów prawa w jej uzasadnieniu, niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 6. art. 37 ust. 1 P.b. przez błędne uznanie, że ustalenia planu miejscowego z 1979 r. jak też ustalenia planu z 2002 r. wprowadzają zakaz zabudowy na działce .... Inspektor Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., II SA/Rz 353/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 4 marca 2013 r., ... oraz uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 9 stycznia 2013 r. nr .... W pierwszej części uzasadnienia wyroku Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku Inspektora Wojewódzkiego sprawa nie została wyjaśniona w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie wskazał na czym oparł swe ustalenie, że na budowę obiektu będącego przedmiotem postępowania nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Z przedstawionych Sądowi do kontroli akt nie wynikała bowiem taka okoliczność, której także w świetle odpowiedzi pełnomocnika skarżącego na pytanie Sądu zadane na rozprawie w dniu 11 września 2013 r., nie można uznać za bezsporną. Z akt sprawy wynika jedynie, że T. P., który zakupił obiekt w 1993 r. nie posiada dokumentów, które świadczyłyby o jego legalności. Z powyższego stwierdzenia nie wynika wcale, że nie został on wybudowany legalnie. W aktach sprawy nie ma żadnego śladu, aby po oświadczeniu T. P. organy podjęły jakąkolwiek próbę wyjaśnienia tej kwestii i odszukania takich dokumentów, np. w archiwach właściwych organów. Nie została więc – zdaniem Sądu pierwszej instancji – dostatecznie wyjaśniona jedna z podstawowych przesłanek do orzekania w oparciu o przepis art. 37 P.b. z 1974 r. Jako najistotniejsze Sąd wskazał natomiast to, że Inspektor Wojewódzki, pomimo wydania przez Inspektora Powiatowego decyzji o umorzeniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzające się do tezy, że jeśli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmienia bowiem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Sąd podkreślił, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, co w rozważanym przypadku nie miało miejsca, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r. jest decyzją jednoinstancyjną, chociaż wydaną przez organ drugiej instancji. Sąd wyjaśnił też, że organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd dodał, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (to jest stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w kontekście niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia w oparciu o art. 37 P.b. z 1974 r. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 156 pkt 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a., natomiast decyzję Inspektora Powiatowego uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd dodał też, że organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia, czy na obiekt będący przedmiotem postępowania rzeczywiście nie było wydane pozwolenie na budowę. Tylko bowiem w sytuacji, w której aktualny właściciel nie posiada takiego pozwolenia, jeśli było ono wymagane w dacie budowy obiektu, a organy nie posiadają go w archiwach, można uznać, że nie było ono wydane. Sąd zaznaczył też, że ze względu na to, że z akt sprawy nie wynika, iż przed 1979 rokiem nie było planu miejscowego, organy powinny ocenić, czy w myśl przepisów P.b. z 1961 r. na budowę tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę. Po uzupełnieniu materiału dowodowego powinny wydać stosowne decyzje adekwatne do ustalonego stanu faktycznego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został w całości zaskarżony przez Inspektora Wojewódzkiego. Organ ten zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia 4 marca 2010 r., ... rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny prawnej sprawy w aspekcie wykładni i subsumpcji przepisów prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. Nr ... z dnia 9 października 2002 r. oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które są nieadekwatne do oceny prawnej sprawy, a tym samym nie dają rękojmi ponownego załatwienia sprawy zgodnie z prawem. Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. polega na uznaniu, że decyzja z dnia 4 marca 2010 r., ... rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem zawarte w tym wyroku stanowisko jest sprzeczne z innymi wyrokami tego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w tożsamych sprawach. Ten sam Sąd wyrokami z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Rz 352/13, z dnia 10 września 2013 r. II SA/Rz 351/13 i wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. II SA/Rz 354/13 oddalił skargi na decyzje organu wojewódzkiego, orzekające o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. na działce ... w P. na terenie oznaczonym symbolem - 01 KL po uprzednim umorzeniu postępowania w tych trzech sprawach przez organ powiatowy. Inspektor Wojewódzki nie zgodził się, że naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania orzekając merytorycznie po decyzji umarzającej postępowanie w pierwszej instancji. Wyjaśnił, iż jego zdaniem zaskarżona decyzja nie jest decyzją jednoinstancyjną z tego względu, że merytorycznie orzeczono wyłącznie w drugiej instancji. Postępowanie merytoryczne zostało przeprowadzone zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, pomimo tego, że organ powiatowy wydał decyzję umarzającą postępowanie. Inspektor Powiatowy przeprowadził postępowanie pierwszoinstancyjne w aspekcie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Umarzając postępowanie wcale nie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu braku sprawy administracyjnej, ale że nie ma podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty nie przeprowadzał więc od nowa całego postępowania wyjaśniającego i nie pozbawił strony prawa do odwołania. Nie jest zrozumiałe i z uzasadnienia wyroku to nie wynika, dlaczego pominięto wywód prawny Inspektora Powiatowego, skoro przedmiotem uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej było wykluczenie przesłanek do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe nie tylko w sytuacji braku sprawy administracyjnej, ale i braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania orzeczenia merytorycznego. Postępowanie dotyczące obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. może zostać zakończone nie tylko decyzją merytoryczną, ale również umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast podstawą decyzji drugoinstancyjnej była wyłącznie inna, niż Inspektora Powiatowego, wykładnia planu miejscowego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. Nr .... Zgodnie z tym planem teren, na którym posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany (obiekt kontenerowy) nie jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju (§ 3 ust. 4 planu), a więc zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniająca nakazanie jego rozbiórki. Stanowisko Sądu jest – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – tym bardziej wadliwe, że podstawa orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ogranicza się wyłącznie do orzeczeń merytorycznych wydanych w pierwszej instancji. Co więcej, stanowisko Sądu prowadzi w rezultacie do rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając stanowisko Sądu, organ odwoławczy mogąc orzekać merytorycznie nie może tego uczynić, ponieważ musi przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia i to w sytuacji, gdy decyzja pierwszo- instancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i zarazem brak jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. według Inspektora Wojewódzkiego polega na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu miał on nie tylko prawne, ale też i faktyczne przesłanki do orzeczenia merytorycznego. Ustalenie, że na budowę obiektu będącego przedmiotem postępowania nie zostało wydane pozwolenie na budowę, jest pomimo twierdzeń przeciwnych, bezsporne. Wynika to z faktu, że właściciel obiektu nie przedstawił pozwolenia na budowę, a zawiadomienie o tej samowoli budowlanej pochodziło od Wójta Gminy S. (pismo z dnia 18 kwietnia 2012 r.). Naczelnicy gmin jako organy wykonawcze gmin (w tym wypadku Naczelnik Gminy W.), upoważniani byli do wydawania pozwoleń na budowę przed 1 stycznia 1995 r. W sytuacji, gdy organ - właściwy do wydawania pozwoleń na budowę przed 1 stycznia 1995 r. oświadcza, że określony obiekt budowlany jest samowolą budowlaną, to może to tylko wskazywać na fakt znany mu z urzędu, że w posiadanych przez gminę rejestrach brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji. W takim wypadku, jeśli nie przedstawiono pozwolenia na budowę ani też innych dokumentów, które wskazywałby chociaż na prawdopodobieństwo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie było podstaw do dodatkowego wyjaśnienia tej kwestii. Inspektor Wojewódzki dodał, że w takich samych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekając w wielu innych sprawach nie miał wątpliwości, że jeśli zawiadomienie o popełnieniu samowoli budowlanej pochodzi od Wójta Gminy S., a właściciel obiektu budowlanego nie dysponuje pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego, wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r., stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, że jest to samowola budowlana, która wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowisko takie zaprezentowano we wszystkich sprawach dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych na działce ... w P. Wreszcie organ zaznaczył, że nie ma podstaw do wywodzenia, że obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę nie tylko w świetle ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ale i ustawy Prawo budowlane z 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. nr 7 poz. 46 ze zm.). Z kolei według Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polega braku oceny prawnej sprawy w aspekcie wykładni i subsumpcji przepisów prawa miejscowego - planu zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. ... oraz zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które są nieadekwatne do oceny prawnej, a tym samym nie dają rękojmi ponownego załatwienia sprawy zgodnie z prawem Sąd uchylił się od oceny prawnej sprawy w aspekcie wykładni i subsumpcji przepisów prawa materialnego - planu miejscowego. Brak jest jakiejkolwiek oceny zastosowania przepisów planu w toku postępowania administracyjnego, a poczynione przez Sąd ustalenia co do naruszenia procedury administracyjnej nie stały temu na przeszkodzie. Sąd w ogóle nie odniósł się do wykładni planu dokonanej w postępowaniu administracyjnym w pierwszej, a w szczególności w drugiej instancji. W związku z tym uchybieniem i niepełną kontrolą sądowo-administracyjną, brak jest oceny prawnej sprawy w tym kontekście, co pociąga za sobą brak wskazań co do dalszego postępowania odnośnie wykładni i zastosowania konkretnych przepisów tego planu. Skutkiem wadliwej oceny prawnej sprawy są nieadekwatne do tej oceny wskazania co do dalszego postępowania. Dotyczy to w szczególności zobowiązania organów na wypadek odnalezienia pozwolenia na budowę do wydania stosownych decyzji, które będą adekwatne do ustalonego stanu faktycznego, w tym w aspekcie postanowień aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. T. P. wystąpiło oddalenie skargi kasacyjnej organu, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał na szereg wyroków Naczelnego Sadu Administracyjnego, w których wskazano, że organ odwoławczy nie może uchylić decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i jednocześnie orzec co do istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty Inspektora Wojewódzkiego zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie sporne pozostają dwa zagadnienia. Pierwsze z nich dotyczy tego, czy w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego prowadzone na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego może na skutek odwołania uchylić tą decyzję i orzec rozbiórkę obiektu, a więc orzec w sprawie merytorycznie? Druga z podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii dotyczy natomiast zasadności uchylenia przez Sąd decyzji pierwszoinstancyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i sformułowania w tym zakresie wskazań co do dalszego postępowania. Stawiając zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznaje, że decyzja z dnia 4 marca 2010 r. ... nie narusza rażąco zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z wywodu skarżącego kasacyjnie organu wynika, że z uwagi na specyfikę postępowania administracyjnego, jakie zostało przeprowadzone w sprawie trudno twierdzić, iż decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – choć formalnie umarzająca postępowanie – nie była decyzją o charakterze merytorycznym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że prowadzono postępowanie dotyczące legalności obiektu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i dlatego w sytuacji braku stwierdzenia przesłanek do orzeczenia rozbiórki organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że sprawa nie była merytorycznie rozpatrywana i stała się bezprzedmiotowa. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tych okolicznościach orzeczenie przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny generalnie nie podziela powyższego stanowiska organu, choć jednocześnie uznaje, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Inspektor Wojewódzki naruszył prawo w stopniu rażącym (kwalifikowanym) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest byt daleko idące (do tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny powróci w dalszej części niniejszego uzasadnienia). W pełni zaakceptować należy tezę przyjmowaną w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą "jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, ONSAiWSA z 2013 r. Nr 6, poz. 105 ze zm.)". Należy się też zgodzić z prezentowaną argumentacją powyższego tego stanowiska: "organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (patrz powołany wyżej wyrok II OSK 801/12). Przechodząc do oceny niniejszej sprawy i odnosząc się do wywodu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przyjmuje podniesione argumenty ze zrozumieniem. Trudno odmówić pewnej racji twierdzeniu, że z uwagi na specyfikę postępowania legalizacyjnego – takiego jakie przeprowadzono w sprawie objętej skargą – decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie może być de facto postrzegana jako świadcząca o legalności obiektu T. P., a więc w tym sensie można jej przypisywać wydźwięk merytoryczny. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza jednak, że wnioskowanie skarżącego kasacyjnie organu – zmierzające do uzasadnienia odstąpienia od zasady określonej w tezie wyroku II OSK 801/12 (wyżej cytowanego) – jest zbyt daleko idące. Wyjaśnić należy, że generalnie ujmując w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w zakresie orzekania. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że Inspektor Powiatowy decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. "umorzył postępowanie" prowadzone w odniesieniu do obiektu będącego własnością T. P.. Orzeczenie to ma jednoznaczny wydźwięk. W takiej sytuacji T. P. mógł zakładać – niezależnie od tego jakie okoliczności brał pod uwagę organ pierwszoinstancyjny – że postępowanie względem jego obiektu stało się bezprzedmiotowe i że w postępowaniu odwoławczym nie zostanie wydana decyzja rozbiórkowa (odwołanie składała inna strona – P. E. O. S.A., Oddział Z. E.-M. w S.). Innymi słowy T. P. miał prawo zakładać, że w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięta zostanie co najwyżej kwestia zasadności ewentualnego kontynuowania postępowania z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Trzeba w tym miejscu dopowiedzieć, że nie jest tak, jak zdaje się sugerować Inspektor Wojewódzki, że decyzja umarzająca postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma jednoznacznie merytoryczny charakter. Niekiedy w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy o orzeczenie rozbiórki ubiega się podmiot mający w tym interes prawny, organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o odmowie rozbiórki (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., II OSK 205/10). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozbiórkowej, w sytuacji gdy w pierwszej instancji orzeczono o umorzeniu postępowania ("w inny sposób zakończono sprawę" – zob., art. 104 § 2 in fine K.p.a.), jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu. Merytorycznego orzeczenia w drugiej instancji administracyjnej nie usprawiedliwia także to, że umorzenie nastąpiło na skutek uznania braku podstaw do wydania decyzji o rozbiórce z art. 37. Istotne jest to, że Inspektor Powiatowy wydał rozstrzygnięcie, które jednoznacznie, formalnie nie rozstrzygało sprawy administracyjnej co do istoty. Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny – choć nie zgadza się generalnie z kierunkiem argumentacji składającego skargę Inspektora Wojewódzkiego – uznaje jednak, że zbyt daleko idące okazało się stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, iż organ odwoławczy rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa wyraża się w oczywistej sprzeczności pomiędzy normą prawną a rozstrzygnięciem. O rażącym naruszeniu prawa mówić można także w przypadku uchybienia podstawowym zasadom proceduralnym. Można się zgodzić, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze jednak naruszenie art. 15 K.p.a. będzie naruszeniem kwalifikowanym. Taka ocena zależy od stwierdzenia, czy w danej sprawie działanie organu można określić jako jaskrawo godzące w zasadę dwuinstancyjności, względnie jako działanie, którego nie da się zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzji z dnia 4 marca 2013 r. nie można uznać za decyzję naruszającą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z wymienionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku w punkcie I i w to miejsce postanowił – na podstawie art. 188 P.p.s.a. – orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie, że Inspektor Wojewódzki miał prawne i faktyczne przesłanki do orzeczenia merytorycznego. Niezależnie bowiem od zagadnień co do istoty sprawy prowadzonej na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadnicze znaczenie ma to, że Inspektor Wojewódzki nie był uprawniony, aby wydawać decyzję o rozbiórce (w miejsce decyzji umarzającej postępowanie wydanej przez Inspektora Powiatowego). Zachodziła zatem potrzeba wyeliminowania decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej obejmuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny prawnej sprawy w aspekcie wykładni i subsumpcji przepisów prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. Nr ... z dnia 9 października 2002 r. oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które są nieadekwatne do oceny prawnej sprawy, a tym samym nie dają rękojmi ponownego załatwienia sprawy zgodnie z prawem. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena sprawy administracyjnej i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie były prawidłowe, a Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje je za swoje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalna jest ocena Sądu, wyrażona w tej konkretnej sprawie, że kwestia legalności obiektu T. P. wymaga dokładniejszego zweryfikowania. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów podjętych w granicach danej sprawy (art. 135 § 1 P.p.s.a.) w pełnym zakresie i nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jednym z motywów zaskarżonego wyroku była wątpliwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, czy należycie zweryfikowano istnienie ewentualnej dokumentacji obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy nie można z całym przekonaniem stwierdzić, że skoro zawiadomienie o obiekcie pochodziło od Wójta Gminy S., to jest to równoznaczne z pewnością, iż były należycie badane okoliczności powstania spornego obiektu. Tak byłoby, gdyby w aktach znajdowały się odpowiednie adnotacje pozwalające stwierdzić, że organy z urzędu podjęły czynności wyczerpujące wymogi wynikające z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie właściciel obiektu T. P. nabył go w 1993 r. i nie są mu znane formalne aspekty jego powstania. Zatem ani fakt, że pismo dotyczące konieczności kontroli obiektu pochodziło od Wójta Gminy S. ani to, że pozwolenia na budowę nie przedłożył T. P., nie pozwalało organom nadzoru budowlanego przyjmować domniemań na niekorzyść właściciela i nie zwalniało tych organów od weryfikacji stanu formalnoprawnego obiektu objętego postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Inspektora Wojewódzkiego jakoby zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania były niewłaściwe w kontekście okoliczności sprawy. Sąd wskazał bowiem organom jedynie tyle, iż powinny one wydać adekwatne do sprawy decyzje (nie przesądzając jakie), z tym że powinno być to poprzedzone bardziej wnikliwą weryfikacją i analizą ewentualnej dokumentacji obiektu (pod kątem tego, czy nie wydano na niego uprzednio pozwolenia na budowę). Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej w części Sąd uznał za zasadne odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnej od skarżącego na rzecz Inspektora Wojewódzkiego (skarżącego kasacyjnie). Było to podyktowane okolicznością, iż zmiana orzeczenia Sądu pierwszej instancji (art. 188 P.p.s.a.) wiązała się jedynie z inną oceną Naczelnego Sadu Administracyjnego dotyczącą kwalifikacji stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia (zaskarżoną decyzję jedynie uchylono, w miejsce stwierdzenia nieważności).