VII SA/Wa 174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. O. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 144 oraz 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej - k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku K. O. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r. Nr [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę trzech budynków wielorodzinnych na nieruchomości w [...], ze względu na toczące się postępowanie przed Ministrem Transportu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr ew. [...]- odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, iż K. O. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. domagała się zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wojewoda [...] na podstawie art. 98 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r., udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę, ze względu na toczące się postępowanie przed Ministrem Transportu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr ew. [...]. K. O. zaskarżyła to postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. W odniesieniu do argumentacji wskazującej na istnienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż organ wojewódzki rozpatrzył przedmiotowy wniosek o zawieszenie jedynie w zakresie objętym art. 98 § 1 k.p.a. i nie odnosił się do wniosku skarżącej w zakresie, w jakim dotyczył on zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej, Wojewoda wskazał, że w tej sytuacji zaistniała konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu do tej podstawy prawnej wniosku o zawieszenie postępowania organ Wojewódzki stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż inwestor wykazał się prawem do terenu, przedkładając decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], nr ewid. [...]. Organ uznał, iż byt prawny decyzji o wywłaszczeniu miał niewątpliwie znaczenie dla wydania kwestionowanej w trybie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r., o pozwoleniu na budowę. Jednak zdaniem organu byt prawny decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...]odmawiające zawieszenia postępowania zażalenie wniosła K. O. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że organ wydając, zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., a także Karty Praw Podstawowych UE. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości toczącym się przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie miało bezpośredni wpływ na decyzję wydaną w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego. Odwołująca się podniosła, iż niedopuszczalne jest wydanie przez organ wojewódzki kolejnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia, niejako "uzupełniającego" w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. wykazał, iż Wojewoda rozpatrzył wniosek o zawieszenie postępowania jedynie w części. Stwierdził także, iż organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu przesłanek rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2012r. Nr [...]. W motywach swojego postanowienia organ odwoławczy podał, że zagadnienia wstępnego uzasadniającego obligatoryjne zawieszenie postępowania o stwierdzenie nieważności, nie stanowiła kwestia postępowania przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż to postępowanie zostało już zakończone decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]o pow. 0,0879 ha z całości o pow. 0,7290 ha). Dlatego za bezprzedmiotowe uznał dokonywanie oceny, czy opisane wyżej postępowanie przez Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stanowiło zagadnienie wstępne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. wniosła K. O., domagając się stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia bądź jego uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 110 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją, ze względu na wydanie rozstrzygnięcia w odniesieniu do przedmiotu, co do którego organ I instancji poprzednio wydał już postanowienie, które następnie utrzymał w mocy organ odwoławczy i zostało zaskarżone do sądu administracyjnego; art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasadą legalizmu, a także nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w merytoryczny sposób do większości zarzutów zażalenia; art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie orzeczenia reformatoryjnego bądź kasatoryjnego, pomimo, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 110 k.p.a.; art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2010/C 83/02) poprzez naruszenie wyrażonego w niej prawa do dobrej administracji. Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w zażaleniu. Stwierdziła, że organ odwoławczy zupełnie zignorował podniesiony zarzut naruszenie art. 110 k.p.a. Ponadto wskazała, iż wydanie i wprowadzenie do obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oznacza, iż organ ten był nim związany i brak było podstaw do wydania kolejnego postanowienia z dnia [...] września 2012 r. w tej samej sprawie bez uprzedniego zastosowania trybu weryfikacji przewidzianego w k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie organu odwoławczego zapadłe w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r. Nr [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę trzech budynków wielorodzinnych. Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło bez podstawy prawnej, albowiem stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego uległ zmianom po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011r., a więc obowiązujący już w dacie wydania postanowienia organu I instancji, stanowi że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. określa zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 991/12). Reasumując, Sąd stwierdza, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,). W kontrolowanej sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 200 ww. ustawy jak w pkt II.