II OSK 2104/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. oraz W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 425/13 w sprawie ze skargi H. L. oraz W. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za stwierdzone nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 425/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę H. L. i W. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za stwierdzone nieprawidłowości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W związku z wnioskiem inwestorów − H. L. i W. L. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla m. st. Warszawy w dniu 30 października 2012 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę budynku usługowego (biurowego) z lokalem mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, stanowiącej działkę nr ew. [...] w obr. [...]. Podczas kontroli stwierdzono niezgodność ww. inwestycji w zakresie: widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego (zmiana przekroju słupów), zagospodarowania terenu działki (m. in. zmiana usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe) oraz charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości budynku, co stanowić miało odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i dotyczy przypadków określonych odpowiednio w art. 59a ust. 2 pkt 2b, art. 59a ust. 2 pkt 1, art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb). W efekcie powyższych ustaleń PINB dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 i 83 ust. 1 uPb wymierzył inwestorom – H. L. i W. L. karę za stwierdzone, podczas kontroli obowiązkowej ww. budynku, nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 uPb. W uzasadnieniu organ powołując się na przepisy art. 59f ust. 1, 4 i 5 uPb wskazał, że karę obliczył jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym za każdą stwierdzoną nieprawidłowość karę obliczył odrębnie, przyjmując zarazem iż łączna kara stanowi sumę kar obliczonych dla różnych kategorii, stanowiąc kwotę 25.500 zł. Na skutek wniesionego przez H. i W. L. zażalenia, MWINB w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 uPb. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli H. L. oraz W. L. domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2, art. 36a ust. 5 uPb, przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że w trakcie realizacji inwestycji na nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...], inwestorzy dopuścili się nieprawidłowości, o których mowa w art. 59f ust. 1 uPb. Zarzucono także naruszenie art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), przez utrzymanie w mocy "decyzji organu pierwszej instancji" i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu "decyzji drugiej instancji" do zarzutów zawartych w zażaleniu. Skarżący przedstawili obszerną interpretację przepisów prawa, która w ich ocenie prowadzi do wniosku, że skoro powstałe niezgodności w niniejszej sprawie nie wymagają sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, to nie powinny być podstawą do nałożenia kary na inwestorów, jako nieistotne. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie zaprezentował pogląd, jaki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 712/08, zgodnie z którym już z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 uPb wynika, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 uPb, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Ustawodawca, posługując się w art. 59f ust. 1 uPb, pojęciem "nieprawidłowości", a nie "istotnych odstąpień", o których mowa w art. 36a ust. 5 uPb, dał wyraz temu, że nie zamierzał nadać im identycznego znaczenia. Sąd I instancji, kierując się powyższą argumentacją i mając na uwadze to, że nie był kwestionowany zakres stwierdzonych nieprawidłowości, a kara została właściwie naliczona, uznał, iż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Skargą kasacyjną H. L. i W. L. zaskarżono ww. wyrok w całości, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5 uPb poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że w trakcie realizacji inwestycji na nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...] inwestorzy H. i W. L. dopuścili się nieprawidłowości, o których mowa w art. 59f ust. 1 uPb. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżących nie każda niezgodność, o której mowa w art. 59a ust. 2 jest nieprawidłowością, w rozumieniu art. 59f ust. 1 uPb. Zakwestionowano oparcie się przez sąd I instancji wyłącznie na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 712/08, podnosząc że zastosowano w nim wykładnię językową, prowadzącą do represyjnego stosowania przepisu art. 59f ust. 1 uPb. Należy wziąć pod uwagę charakter odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a gdy nie były one istotne, to nie powinny podlegać dotkliwej sankcji. Swoje stanowisko H. L. i W. L. wspierają przywołaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 324/07 oraz wyroku WSA w Warszawie z 12 maja 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2071/10. Zdaniem skarżących kasacyjnie na gruncie art. 59f ust. 1 uPb mamy do czynienia z dwojakiego rodzaju niezgodnościami – tymi w rozumieniu cyt. przepisu, oraz takimi, które mają charakter "prawidłowych" i dozwolonych. Stwierdzone przez PINB dla m. st. Warszawy nieprawidłowości nie mieszczą się w pojęciu niezgodności istotnych, zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowano w innym miejscu z uwagi na kolizję z niezinwentaryzowanym urządzeniem infrastruktury, zaś kubatura zmieniła się zaledwie o 1%. Wykładnia przepisu art. 59f ust. 1 uPb nie może być mechaniczna i z pokrzywdzeniem interesu obywateli. Zdaniem skarżących kasacyjnie w procesie obowiązkowej kontroli w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organ nadzoru winien je kwalifikować przy posłużeniu się przepisem art. 36a ust. 5 uPb. Nie każda niezgodność, o której mowa w art. 59a ust. 2 uPb jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 59f ust. 1 uPb. Dostrzeżone przez organ i instancji nieprawidłowości nie mają charakteru istotnego, nie wymagając uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zatem winny być uznane za prawnie dozwolone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie raz jeszcze podkreślić należy, że kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie ogranicza się wyłącznie do podniesionego przez skarżących kasacyjnie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a to art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5 uPb. Z treści art. 36a ust. 1 uPb wynika, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 36a ust. 5 uPb określa, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (...), 4) (...), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z dyspozycji przepisu art. 59f ust. 1 uPb wynika, że "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)". Wedle art. 59a ust. 1 uPb "Właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę". Z art. 59a ust. 2 uPb wynika z kolei, że powyższa kontrola obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Z uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej wynika, że w ocenie wnoszących nie każda nieprawidłowość, o której mowa w art. 59f ust. 1 uPb winna spotkać się z zastosowaniem cyt. przepisu w postaci nałożenia kary za stwierdzone nieprawidłowości. Nie jest przy tym sporny zakres owych nieprawidłowości, skoro stosowny protokół kontroli zawierający ocenę odstępstw od projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki został przez inwestorów podpisany bez zastrzeżeń. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Treść art. 59f ust. 1 uPb nie pozostawia wątpliwości, że organowi nadzoru budowlanego stwierdzającemu podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 uPb, prawodawca nie pozostawia swobody, skoro winien on wymierzyć stosowną karę. Wysokość tej kary także nie pozostawiono uznaniu organu. W art. 59f ust. 1 uPb posłużono się określeniem ’’nieprawidłowości’’, nie zaś ’’istotne odstępstwa’’. Cyt. przepis do 31 maja 2004 r. uzależniał wymierzenie kary od stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę". Zmiana cyt. przepisu dokonana na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wyraźnie wskazuje, że wolą prawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa" (od zatwierdzonego projektu budowlanego), jako przesłanki do wymierzenia kary. Na taki aspekt wykładni pojęcia "nieprawidłowości" wskazuje się także w literaturze (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Lex 2013), gdzie zauważono, iż przez nieprawidłowość rozumieć należy "fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami". Powołując się na judykaturę zauważono, że pojęcie "nieprawidłowości" użyte w art. 59f ust. 1 uPb oznacza niezgodność z ustalonymi normami. Takie ujęcie omawianego pojęcia jest szerokie i nie wydaje się, aby miało oznaczać jedynie niezgodność w zakresie ograniczonym do odstępstw istotnych. Nie można przeto podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, wedle którego pod pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 59f ust. 1 uPb rozumieć należy także i takie, które mają charakter "prawidłowych" i dozwolonych. Podzielić należy za to, prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 uPb, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 uPb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., II OSK 2027/12, LEX nr 1450850). Skarżący kasacyjnie nie dowodzili, aby w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji uwzględniono treść art. 36a ust. 6 uPb, wedle którego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Ta zresztą kwestią pozostała poza podniesionym zarzutem kasacyjnym. Te okoliczności doprowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.