II SAB/Wa 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 267,85 (słownie: dwieście sześćdziesiąt siedem 85/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2012 r. A. K. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o udzielenie na podany adres poczty elektronicznej informacji publicznej "Czy z budżetu [...] w roku 2012 jest w jakikolwiek sposób finansowane Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o.?". Wobec braku odpowiedzi skarżący ponowił swój wniosek [...] listopada 2012 r., a następnie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. W skardze tej wnosił o uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na stronie przeciwnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że pomimo upływu terminu 14 dni organ nie udzieliła mu żadnej odpowiedzi, pozostając tym samym w bezczynności. Organ nie wydał też decyzji, nie podał także informacji o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że dane, o które wnioskował nie widnieją w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Odpowiadając na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie i o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: 1. wydruku ze strony Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] według stanu na dzień [...] października 2012 r., 2. wydruku ze strony Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] wskazującej wyniki wyszukiwania hasła "komunikacja". Organ potwierdził wpłynięcie wniosku skarżącego, zaznaczając jednakże, że skarżący nie zachował wskazanego na stronie BIP trybu komunikacji elektronicznej z Urzędem. W dalszej kolejności organ podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego odpowiedź na zadane pytanie znajduje się w BIP. Po wpisaniu w wyszukiwarce BIP słowa "komunikacja" jako pierwsza informacja widnieje tekst wskazujący, że PKS [...] od [...] września 2009 r. świadczy na terenie [...] usługi komunikacji miejskiej. Następnie po kliknięciu w odnośnik "Miejska komunikacja publiczna" ukazuje się informacja "Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] w wyniku rozstrzygnięcia postępowania przetargowego, realizuje powierzone mu zadania na liniach oraz według rozkładu jazdy wskazanego przez Miasto, przy wykorzystaniu 14 autobusów". W ocenie organu powyższe informacje wskazują, że PKS [...] realizuje usługi komunikacji miejskiej na podstawie umowy z Miastem [...], w związku z czym pobiera za te usługi odpowiednie wynagrodzenie. Dlatego też, skoro żądana informacja w rzeczywistości znajduje się w BIP lub za jego pośrednictwem można ją odnaleźć, Prezydent Miasta [...] nie miał obowiązku udostępnienia jej na wniosek skarżącego. Nadto organ wskazał adres strony internetowej Miasta [...], na której znajduje się analogiczna informacja. Ustosunkowując się do powyższego pisma, skarżący podkreślił, że jego wniosek został złożony w sposób prawidłowy, a jego otrzymanie organ potwierdził w odpowiedzi na skargę. W ocenie skarżącego cytowane w odpowiedzi na skargę witryny internetowe Urzędu zawierają jedynie informację o tym, że PKS [...] świadczy na rzecz [...] usługi z zakresu komunikacji publicznej. Na stronach tych nie wskazano w jaki sposób i z jaką częstotliwością PKS jest wynagradzany za wykonywanie na terenie [...] publicznej komunikacji zbiorowej, a wręcz wprost nie zawarto tam nawet informacji o tym, że opłata za ww. usługi jest realizowana z budżetu miasta, a nie z innych środków. Skarżący zauważył nadto, że istnieje potencjalnie szeroki wachlarz możliwych form finansowania PKS przez Miasto, a BIP nie zawiera żadnej informacji w tym zakresie np. o udzielonych dotacjach, ulgach, zwolnieniach etc. Skoro zatem skarżący nie odnalazł pełnej, interesującej go informacji publicznej na stronach internetowych organu, to wystąpienie z pisemnym wnioskiem o udostępnienie tych danych było zasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia “każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo “każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do "informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i “podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości i nie było to przedmiotem sporu, że Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). W sprawie poza sporem jest też, że żądana przez skarżącego informacja zawarta we wniosku z [...] października 2012 r., a sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie – czy z budżetu [...] w roku 2012, jest w jakikolwiek sposób finansowane Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...], jest informacją publiczną, co nie budzi wątpliwości w świetle brzmienia art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytanie dotyczy bowiem niewątpliwie informacji związanej z przedmiotem działalności organu i obejmuje informacje o majątku organu, a w szczególności o dysponowaniu tym majątkiem (art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt c oraz pkt 5 ppkt c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podlega zatem udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie. Art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa sposoby dostępu do informacji publicznej. Jako źródło informacji publicznej wskazany został Biuletyn Informacji Publicznej, do którego utworzenia art. 8 ustawy zobowiązuje podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis ten określa dodatkowo, jakiego rodzaju informacje powinny być zamieszczone w biuletynie, nie wyklucza przy tym możliwości zamieszczenia innych informacji publicznych, pozostawiając to uznaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia. Umieszczenie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie określonym w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika też z literalnego brzmienia tego przepisu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2005 r., II SA/Gd 436/05, ONSA i WSA 2006 nr 6, poz. 161). W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się one znajdują. Aby możliwe było uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez odesłanie do BIP został w całości załatwiony, informacje zawarte w BIP muszą odnosić się bezpośrednio do przedmiotu i zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc zawierać wszystkie dane istotne z punktu widzenia żądającego informacji, a ich uzyskanie nie może wymagać przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do realiów rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż odpowiedź na zadane przez skarżącego pytanie zawarta jest w BIP, nie znajduje potwierdzenia w Biuletynie. Jak wprawdzie zasadnie wskazał organ, z informacji zamieszczonych w BIP wynika, że od [...] września 2009 r. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] realizuje na terenie [...] usługi komunikacji miejskiej. Wynika z nich również, że Przedsiębiorstwo to zostało wyłonione w ramach postępowania przetargowego. Powyższa informacja nie stanowi jednak odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku skarżącego z [...] października 2012 r. Może ona co najwyżej wskazywać, że usługi komunikacji miejskiej w [...] są świadczone na podstawie umowy łączącej organ z PKS w [...], przy czym warunki tej umowy nie są znane, a zatem nie jest znany sposób rozliczenia i czasookres realizowanej usługi. Nie wynika z niej natomiast, czy PKS w [...] był w 2012 r. w jakikolwiek sposób finansowany z budżetu [...], a o udzielenie takiej informacji występował skarżący. Zwrócić przy tym należy uwagę, że pojęcie "finansowanie" jest pojęciem szerszym niż ponoszenie opłat z tytułu świadczenia usług. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka (PWN Warszawsa 1982) finansować znaczy bowiem "dostarczać środków pieniężnych na coś, pokrywać koszty jakiegoś przedsięwzięcia, jakiejś działalności, udzielać funduszów, opłacać". Uwzględniając powyższe, nie można zatem uznać, że ponoszenie opłat z tytułu realizowanych usług komunikacyjnych wyczerpuje wszelkie możliwe formy finansowania, a nawet można uznać, że nie stanowi to finansowania sensu stricte. Z informacji umieszczonych w BIP nie wynika natomiast, czy organ z PKS [...] łączą inne powiązania finansowe, a pytanie skarżącego, na co wskazuje sposób jego sformułowania, niewątpliwie zmierzało do poznania wszelkich form takiego finansowania. Uwzględniając powyższe, uznać zatem należy, że Prezydent Miasta [...] nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej na wniosek z [...] października 2012 r., gdyż informacja zamieszczona w BIP-ie nie odpowiada treści sformułowanego pytania, co oznacza, że wniosek skarżącego nie został rozpatrzony zgodnie z żądaniem. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo tez niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny być dokonane. W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając jej okoliczności faktyczne, Sąd uznał, że organ pozostawał w tak rozumianej bezczynności i dlatego też zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] października 2012 r. bądź przez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Zauważyć także należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie pozostaje kwestią kluczową na jaki adres e-mailowy został skierowany wniosek skarżącego, skoro organ przyznał w odpowiedzi na skargę, że wniosek taki do organu wpłynął i nie wskazał, że były jakiekolwiek problemy z jego odbiorem. Skoro organ wniosek skutecznie otrzymał, to był zobowiązany do jego rozpatrzenia w terminie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko organu, że skoro skarżący nie zastosował się do wskazanego trybu komunikacji elektronicznej z organem i w związku z tym organ nie powinien rozpatrywać wniosku, nie zasługuje na akceptację w sytuacji, gdy wniosek do organu faktycznie dotarł. W tym zakresie zasadnym jest odwołanie się do utrwalonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądów o odformalizowanej procedurze ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej (por. up. wyrok NSA z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12, publ.https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że informacja zawarta w BIP-ie stanowi pełną odpowiedź na pytanie skarżącego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, uwzględniając, że Prezydent Miasta [...] nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej, nie wydał w tej kwestii decyzji, jak również nie podjął innych czynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy i koszty przejazdu skarżącego na rozprawę, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a