II OSK 2410/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 161/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 2 lutego 2006 r. nr XLII/259/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 czerwca 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 2 lutego 2006 r. nr XLII/259/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 8 ust. 9, § 13 , § 14, § 15, § 18 ust. 3, § 20, § 22 ust. 3 i 4, § 25 ust. 4, § 26 ust. 4, § 28 ust. 2 i § 29 ust. 2. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Gierałtowicach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), określiła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Gierałtowice. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Śl. z dnia 23 marca 2006 r. Nr 35, poz. 1012 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Skargą z dnia 31 grudnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej postanowień zawartych w § 8 ust. 9, § 13, §14, § 15, § 18 ust. 3, § 20, § 22 ust. 3 i 4, § 25 ust. 4, § 26 ust. 4, § 28 ust. 2 i § 29 ust. 2, zarzucając rażące naruszenie prawa, a to art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – poprzez określenie w § 13, § 14, § 15, § 20, § 22 ust. 3 i 4 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 ustawy, winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji, a nadto poprzez upoważnienie w § 18 ust. 3, § 25 ust. 4 i § 29 ust. 2, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do określenia wzorów dokumentów, przy braku delegacji do takiego działania, jak również przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy poprzez ustalenie w § 8 ust. 9, że przedsiębiorstwo ma prawo do pobierania wynagrodzenia, m. in. za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, uzgadnianie projektów czy odbiór przyłączy oraz poprzez dookreślenie tego uprawnienia i nałożenie obowiązku w zakresie zapłaty w § 26 ust. 4 i § 28 ust. 2 regulaminu. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym postanowień zawartych w § 8 ust. 9, § 13, §14, § 15, § 18 ust. 3, § 20, § 22 ust. 3 i 4, § 25 ust. 4, § 26 ust. 4, § 28 ust. 2 i § 29 ust. 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną, stwierdzając, że zaskarżone postanowienia uchwały Rady Gminy Gierałtowice w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, naruszają zakres delegacji ustawowej, przyznanej temu organowi z mocy art. 19 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, wkraczając częściowo w materię, podlegającą regulacji w umowie, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy (§§ 13, 14, 15, 20, 22 ust. 3 i 4 uchwały) oraz upoważniając przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do określania wzoru dokumentów bez podstawy prawnej (§§ 18 ust. 3, 25 ust. 4 i 29 ust. 2) i pobierania wynagrodzenia za wykonywanie niektórych czynność, czym bez upoważnienia ustawowego nałożono obowiązki na odbiorców usług (§§ 8 ust. 9, 26 ust. 4 i 28 ust. 2). Sąd przychylił się do argumentacji Prokuratora w zakresie rodzaju i charakteru naruszenia prawa, popartej orzecznictwem sądowoadministracyjnym. O ile bowiem ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron (§§ 20 i 22 ust. 3 i 4 uchwały), a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia (§§ 13 i 14) oraz formy zmiany umowy i obowiązku odbiorcy usług powiadomienia przedsiębiorstwa o faktach skutkujących koniecznością zmiany umowy (§ 15). Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach). Z kolei pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy), nie mieści się określenie wzoru wniosków o przyłączenie do sieci i wykonanie przyłącza (§§ 25 ust. 2 i 29 ust. 2 uchwały) ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za czynności z tego tytułu (§§ 8 ust. 9 i 26 ust. 4 uchwały). Powyższe naruszenia prawa – w ocenie Sądu - nie mogą być uznane za nieistotne, stąd też zachodziła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych zapisów uchwały w drodze stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Końcowo Sąd zaznaczył, że pomimo uwzględnienia skargi, Sąd nie dopatrzył się przesłanek do orzekania o niewykonalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 152 p.p.s.a., jako że akt ten wszedł w życie po upływie 14 dni od publikacji, a zatem dopiero po uprawomocnieniu się wyroku podlegać on będzie ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego i wywoływać skutki prawne. Zdaniem składu orzekającego, w tym względzie należy odwołać się do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., który to przepis wyłącza możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Stąd też Sąd nie podzielił odmiennych poglądów, prezentowanych w orzecznictwie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawach o sygn. akt: I OSK 639/12, II OSK 2125/12 i I OSK 1345/12). Wnioskiem z dnia 25 lipca 2013 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł o uzupełnienie wyroku poprzez dodatkowe orzeczenie, że uchwała nie może być wykonana w takim zakresie, w jakim stwierdzona została jej nieważność. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prokurator Okręgowy w Gliwicach zarzucił naruszenie art. 152 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zamieszczenia dodatkowego rozstrzygnięcia, że uchwała nie może być wykonana w takim zakresie, w jakim stwierdzona została jej nieważność w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 152 p.p.s.a. wskazuje, że przepis ten zobowiązuje sąd bezwzględnie do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, które jest obligatoryjną częścią sentencji wyroku uwzględniającego skargę, a treść art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stoi na przeszkodzie w wykonaniu tego obowiązku procesowego, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Powołany przez Prokuratora Okręgowego w skardze kasacyjnej art. 152 p.p.s.a. stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie doszło do wadliwego pominięcia obligatoryjnego zapisu w przedmiocie wykonalności uchwały, o której nieważności w części orzekł Sąd I instancji. Podkreśla, iż powyższy zapis w tych okolicznościach jest obligatoryjną częścią sentencji wyroku, której zamieszczenie nie stoi na przeszkodzie norma wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do kwestii obligatoryjności zawarcia rozstrzygnięcia z art. 152 p.p.s.a. w wyroku uwzględniającym skargę. Zagadnienie to nie jest postrzegane jednolicie. Jak zauważa R.Sawuła (w: Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2004/8/74-78) początkowa treść zdania 1 art. 152 ("w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa ...") wskazywałaby, że uwzględnieniu skargi zawsze powinno towarzyszyć rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu. Autor zaznacza, że teza o obligatoryjności zastosowania normy art. 152 p.p.s.a. choć wyrażana powszechnie, nie jest przez wszystkich uznawana za bezwarunkową. Wywodzi się tutaj, że użyte w przepisie określenie "czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane" uprawnia sąd do rozważenia potrzeby umieszczenia w wyroku elementu o charakterze ochrony tymczasowej. Jak zauważa M.Jagielska, J.Jagielski, R.Stankiewicz (w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. prof. R.Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C.H. BECK Warszawa 2011 r., str. 542), brzmienie art. 152 p.p.s.a. nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że w sentencji każdego wyroku uwzględniającego skargę należy wykorzystywać ten przepis. Stosowanie omawianej konstrukcji należałoby więc wykluczać w odniesieniu do wyroków uwzględniających skargę, które uchylają akty lub czynności wykonane przed wydaniem wyroku. W niniejszej sprawie, na etapie rozpatrywania skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji uwzględniającego złożoną przez Prokuratora Okręgowego w Gliwicach skargę, rozstrzyganie kwestii obligatoryjności omawianego elementu, nie jest jednak możliwe. Zauważyć bowiem trzeba, że zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. jako oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dla swej zasadności wymaga uprawdopodobnienia, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna, poza kwestią wymaganego przepisami prawa zamieszczenia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., nie przedstawia żadnej argumentacji. Powyższe braki stanowią przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nawet gdyby przyjąć, iż brak rozstrzygnięcia w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu w sytuacji stwierdzenia jego nieważności, jest uchybieniem przepisów postępowania, to i tak zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.