II SAB/Lu 146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. J., K. T. i I. T. – wspólników [...] s.c. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora [...] w [...] do załatwienia wniosku J. J., K. T. i I. T. – wspólników [...] s.c. z siedzibą w [...] z dnia 14 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] w [...]nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora [...] w [...]na rzecz J.J., K. T. i I. T. – wspólników [...] s.c. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 14 grudnia 2012r. pełnomocnik J. .J, K. T. i I. T. – wspólników spółki cywilnej C. E. A. – W. domagał się od Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w C. udzielenia informacji publicznej, dotyczącej wskazania podmiotu gospodarczego z określeniem jego pełnej nazwy oraz adresu, który w przedszkolu organizował zajęcia dodatkowe ( języki obce, zajęcia taneczne, gimnastyka korekcyjna ) w roku szkolnym 2012/2013 oraz wniósł o przesłanie kserokopii zawartej z nim umowy. Dyrektor Przedszkola pismem z dnia [...] odmówił udzielenia żądanych informacji, argumentując, że nie stanowią one informacji publicznej, a przedszkole nie jest kompetentne do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zgody lub odmowy wydania zgody w kwestii informacji publicznej. Według niego spraw indywidualnych, wynikających ze sporu na tle zawartego przez strony kontraktu nie można kwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i żądać w tym trybie danych dotyczących sytuacji majątkowej kontrahenta. Wobec powyższego pełnomocnik wspólników zwrócił się o interwencję w tej sprawie do Prezydenta Miasta, ten jednak w piśmie z dnia 26 lutego 2013r. uznał, że decyzje o rodzaju zajęć dodatkowych odbywających się w przedszkolach miejskich oraz wybór podmiotu gospodarczego, który je organizuje podejmują rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola. W tej sytuacji wspólnicy złożyli skargę na bezczynność dyrektora przedszkola do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżących w świetle art. 39 ustawy o systemie oświaty dyrektor przedszkola jest organem, który kieruje jego bieżącą działalnością i jest upoważniony do udzielania informacji publicznej. Jest on też odpowiedzialny za zorganizowanie pracy przedszkola w danym roku przedszkolnym, a co za tym idzie, dysponuje wszelką wiedzą na temat planowanych i organizowanych zajęć na terenie przedszkola. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik dowodził, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej i nie było podstaw do odmowy ich udostępnienia. Podkreślił, że Rada Rodziców nie jest organizacją społeczną uprawnioną do występowania w postępowaniu sądowo – administracyjnym, jest natomiast organem społecznym reprezentującym rodziców dzieci, które uczęszczają do przedszkola, ale tylko wewnątrz systemu oświaty. W jego ocenie także środki gromadzone przez Radę są środkami przedszkola i mogą zostać przeznaczone jedynie na jego potrzeby. Są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych. Odpowiadając na skargę dyrektor przedszkola wyjaśnił, że zajęcia wspomniane we wniosku o udzielenie informacji publicznej prowadzone są w trybie zajęć dodatkowych, a ich finansowanie odbywa się bezpośrednio z woli i środków finansowych zainteresowanych nauką rodziców, a nie środków publicznych. Podmiot gospodarczy prowadzący dodatkowe zajęcia z języka angielskiego został wybrany przez rodziców w wyniku otwartego konkursu ofert, którą przedstawili również skarżący wspólnicy. Szczegółów umów nie można jednak ujawniać ze względu na klauzule tajemnicy handlowej. Skoro odpowiedź została udzielona brak jest podstaw do uznania jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przekonanie dyrektora przedszkola według którego nie jest " podmiotem wyposażonym w kompetencje wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zgody bądź odmowy wydania zgody w kwestii informacji publicznej" jest błędna. Pomijając już, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zmianami ) w ogóle nie przewidują wydawania decyzji o zgodzie na udostępnieniu informacji publicznej, rezerwując ten sposób rozstrzygnięcia wniosku o jej udostępnienie wyłącznie w przypadku odmowy jej udostępnienia oraz umorzenia postępowania ( art. 16 ust.1 ), formułowany przez niego wniosek nie znajduje potwierdzenia w art. 4, wskazującym podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, którymi są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust.1 i 2. Na tle ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami ), który obejmuje również przedszkola ( art. 2 ust.2 ) Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008r. (I OSK 1180/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), dotyczącym wprawdzie dyrektora szkoły publicznej, wyjaśnił, że jest on organem administracji szkolnej. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012r. ( I OSK 248/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) dowodząc, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Sąd zwrócił uwagę, że szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakład. Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (wyrok NSA z 12 czerwca 2001, I SA 2521/00). Władztwo zakładowe, jakimi dysponują szkoły publiczne uprawnia je do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Za przyznaniem dyrektorowi szkoły publicznej statusu organu administracji publicznej przemawia przyznanie mu szeregu kompetencji określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, w tym upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o skreśleniu ucznia z listy uczniów czy na podstawie art. 9b ust.4 pkt.1 i art. 9 ust.6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zmianami ) o nadaniu stopnia awansu zawodowego i odmowy jego nadania. Podzielając prezentowany wyżej pogląd, podkreślić należy, że znajduje on zastosowanie również do dyrektora publicznego przedszkola, a to z uwagi na treść art. 3 ust.1 ustawy o systemie oświaty, stosownie do którego ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole. Pozbawione uzasadnionej podstawy są również zastrzeżenia dyrektora przedszkola co do publicznego charakteru żądanej informacji. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie informację publiczną nakazuje się traktować możliwie szeroko. Brzmienie art. 1 w zw. z art. 6 wspomnianej ustawy upoważnia do przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r. II S.A. 1956/02). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego ( wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. I OSK 903/12 opubl. w CBOSA). Uwzględniając powyższe nie może mieć decydującego znaczenia podnoszona przez organ okoliczność finansowania zawartej umowy z dobrowolnych wpłat rodziców. Istotnie z treści art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Statuując zasadę finansowania zadań oświatowych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego ustawa przewiduje jednocześnie możliwość gromadzenia funduszy pochodzących z dobrowolnych składek oraz innych źródeł, w tym dobrowolnych wpłat od rodziców. Bez względu na to, czy środki powyższe może gromadzić rada szkoły ( art. 50 ust.3 ), czy rada rodziców ( art.59 ust.3 ) to zawsze mają one na celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki i stanowią zasilenie finansowe gminy, zobowiązanej do finansowania zadań oświatowych. W istocie są one darowiznami pieniężnymi, tylko gromadzonymi przez organ przedszkola, mieszczącymi się w art. 5 ust.2 pkt.5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zmianami ) na rzecz jednostki sektora finansów publicznych jakim jest przedszkole, prowadzone w formie jednostki budżetowej ( art. 9 pkt.3 ). Stanowią zatem dochód publiczny, a w konsekwencji także środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt.1 ustawy, choć stanowią dochód publiczny dysponowany poza budżetem Gminy i w oparciu o uchwalony regulamin. Za powyższym stanowiskiem przemawia również usytuowanie rady szkoły czy rady rodziców w strukturze przedszkola, które nie są uprawnione do występowania jako samoistne podmioty, ale są, wprawdzie tylko wewnątrz systemu oświaty, jego organami społecznymi reprezentującymi rodziców dzieci, które uczęszczają do przedszkola, o czym świadczy zamieszczenie ich w rozdziale 4 ustawy. Nie są jednostkami organizacyjnymi, funkcjonującymi odrębnie od samego przedszkola, a jakakolwiek ich działalność może być wykonywana tylko w jego imieniu i na jego rachunek. Podzielić należy zatem zapatrywanie, według którego skoro rada jest w istocie organem placówki to gromadzone przez nie fundusze są funduszami przedszkola, na potrzeby którego mogą być wyłącznie przeznaczone, a więc są środkami publicznymi ( Mateusz Pilich Komentarz do ustawy o systemie oświaty – Wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. Z o.o 2012 wyd. 4 str. 581 – 583, tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012r. II SA/Op 109/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle powyższego uzasadniona jest ocena, iż żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej. Inną kwestia jest natomiast, czy żądane informacje mogą zostać udostępnione z uwagi na objecie przedmiotowej umowy klauzulą tajemnicy handlowej, jak uważa organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w sytuacji, w której organ do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacja publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. W razie sporu co do jej charakteru wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność organu, gdzie sąd dokonuje stosownej weryfikacji. Jeśli natomiast jest zdania, ze żądana informacja jest informacją publiczną, jednak nie może jej udostępnić z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy o której mowa w art. 5 ust.2 ustawy powinien wydaje decyzję w trybie art. 16 ust.2, podlegającą weryfikacji w toku instancyjnym. Brak udostępnienia informacji lub nie podjęcie decyzji o odmowie jej udostępnienia przy spełnieniu kryteriów przedmiotowych i podmiotowych oznacza natomiast pozostawanie organu w bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Dyrektora Przedszkola do rozpatrzenia wniosku. Uznając, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa sąd uwzględnił fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek , wprawdzie z uchybieniem terminu, ale bez jego rażącego naruszenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490).