I SA/Wa 83/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. W dniu 26 lipca 2012 r. G. L., reprezentowana przez adwokata, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o potwierdzeniu B. Z. oraz B. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku o stwierdzenie nieważności pełnomocnik wnioskodawczyni powołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. wskazując, że na skutek błędnych działań Wojewody [...] w sposób bezprawny nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawo do rekompensaty nie zostało jej przyznane. Zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż nie przysługuje jej przymiot strony, nie była informowana o toczącym się postępowaniu, nie otrzymywała powiadomień i innych pism. Wskazał, że nie wyrażono zgody na włączenie się G. L. do sprawy i w konsekwencji została pominięta w tym postępowaniu. W ocenie pełnomocnika wnioskodawczyni, organ naruszył art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., albowiem nie ustalił, że na dzień wydania decyzji G. L. posiadała już obywatelstwo polskie. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o potwierdzeniu B. Z. oraz B. Z. prawa do rekompensaty W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., której stwierdzenia nieważności domaga się G. L., została wydana z wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. B. Z. i B. Z. i była skierowana wyłącznie do wymienionych wyżej wnioskodawców. Rozstrzygała ona wyłącznie o posiadaniu przez B. Z. i B.Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. Z. Organ wskazał, że obie wymienione wyżej osoby wystąpiły o potwierdzenie prawa do rekompensaty w roku 2008, co jednoznacznie wykluczało możliwość zastosowania konsekwencji płynących z legitymacji łącznej, gdyż w dacie złożenia tego wniosku przepisy statuujące tę zasadę już nie obowiązywały, a zatem każdy z uprawnionych powinien we własnym imieniu wystąpić z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty lub wyraźnie upoważnić do dokonania tej czynności przez innego spadkobiercę uprawnionego do dochodzenia tego prawa. W latach [...] G. L., która nie posiadała obywatelstwa polskiego złożyła oświadczenie, iż nie będzie się starała o nabycie w Polsce nieruchomości w zamian za mienie nieruchome pozostawione poza granicami Polski, jak również, że wyraża zgodę na nabycie w Polsce nieruchomości lub innej rekompensaty przez siostrę składającej oświadczenie, tj. B. W. Organ wskazał, że wnioskodawczyni do dnia wydania rozstrzygnięcia merytorycznego wobec B. W. i B. Z., nie podjęła żadnych czynności, które świadczyłyby o zmianie lub unieważnieniu powyższego oświadczenia woli. Pomijając fakt, czy oświadczenie to wywołało czy też nie określone skutki prawne, organ wskazał, że stanowiło to dowód na okoliczność, iż G. L. odstępuje od ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, wobec czego postępowanie prowadzone było wyłącznie wobec pozostałych spadkobierców M.Z.. Z uwagi na to, a także okoliczność, że do końca terminu na skuteczne wystąpienie z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty G. L. nie posiadała obywatelstwa polskiego Minister stwierdził, że nie można zarzucić Wojewodzie [...] rażącego naruszenia prawa w braku wezwania G. L. do udziału w toczącym się postępowaniu. Odnosząc się do treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Minister wskazał, że G. L. wskazuje nie na samo rażące naruszenie prawa jako takie, ale na fakt, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu z wniosku B. Z. oraz Pana B. Z., gdyż nie została do udziału w nim wezwana, co nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji a raczej przesłanką wznowienia postępowania. Organ wskazał jednocześnie, że sprawa z wniosku G. L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. Z. była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/11 oddalił skargę G. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia G. L. prawa do rekompensaty. Minister podał, że z akt sprawy wynikało, że wniosek G. L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w dniu [...] grudnia 2010 r., tj. po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] października 2012 r. G. L. reprezentowana przez adwokata ponownie podniosła, że organ doprowadził do pozbawienia jej udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Zatem, dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Minister Skarbu Państwa wskazał, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się G. L. nie rozstrzygała o jej uprawnieniu do rekompensaty. Dotyczyła ona wyłącznie prawa do rekompensaty B. Z. oraz B. Z., którzy wystąpili z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie ustawowym. Organ ponownie przedstawił swoje wcześniejsze ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Wskazał, że wnioskodawczyni do dnia wydania rozstrzygnięcia merytorycznego wobec B. W. i B. Z., nie podjęła żadnych czynności, które świadczyłyby o zmianie lub unieważnieniu złożonego przez siebie oświadczenia woli. Pomijając fakt, czy oświadczenie to wywołało czy też nie określone skutki prawne, dla organu I instancji stanowiło ono wyraźny dowód na okoliczność, iż G. L. odstępuje od ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, wobec czego postępowanie prowadzone było wyłącznie wobec pozostałych spadkobierców M. Z. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że do końca terminu na skuteczne wystąpienie z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty G. L. nie posiadała obywatelstwa polskiego w ocenie Ministra nie można zarzucić Wojewodzie [...] rażącego naruszenia prawa w braku wezwania G. L. do udziału w toczącym się postępowaniu. Podnoszony argument, iż przepisy ustawy zabużańskiej nie przewidują niemożności udziału w postępowaniu osób nieposiadających obywatelstwa polskiego nie jest wystarczający do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W ocenie Ministra bezzasadne są argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Wojewoda nie wezwał G. L. do udziału w sprawie przed wydaniem decyzji o potwierdzenie prawa do rekompensaty na rzecz B. W. i B. Z.. Bezpodstawność argumentów wynika głównie z faktu, iż postępowania w sprawach zabużańskich są wszczynane na wniosek złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni i jej pełnomocnik, mylnie wskazują, iż brak uczestnictwa strony w postępowaniu bez jej winy jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy jest przesłanką wznowienia postępowania. Organ ponownie wskazał również, że sprawa z wniosku G. L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty była przedmiotem odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/11 oddalił skargę G. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r. stała się przedmiotem skargi G. L., reprezentowanej przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na oddaleniu wniosku G. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., mimo że w przedmiotowym postępowaniu organ administracji w sposób rażący naruszył przepisy prawa, doprowadzając do pozbawienia wnioskodawczyni możliwości udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na braku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, iż Wojewoda [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.; - art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego co skutkowało błędnym uznaniem, iż Wojewoda [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w postępowaniu wszczętym z wniosku B.Z. oraz B. Z., Wojewoda [...] w sposób rażący naruszył przepisy art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy zabużańskiej, nie dopuszczając do tego postępowania jednej z uprawnionych, tj. G. L.. Pełnomocnik podkreślił, że obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu uprawnionych do uczestnictwa w danym postępowaniu i zapewnienie każdemu z nich możliwości czynnego udziału w sprawie. Podniósł, że organ miał w tamtym postępowaniu pełną świadomość tego, że G. L. jest jednym ze spadkobierców zmarłego W. Z.. Odnosząc się do kwestii zrzeczenia się prawa do rekompensaty przez G. L., pełnomocnik podniósł, że jej oświadczenie zostało sporządzone kilkanaście lat przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej. Nie zgodził się z organem, że G. L. nie miała prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty ze względu na fakt, że nie złożyła stosownego wniosku razem z dwoma pierwszymi wnioskodawcami. Pełnomocnik wskazał, że organy administracji zwyczajowo już wzywają uczestników postępowania do deklaracji, czy chcą uczestniczyć w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wszczętej przez innych krewnych, bowiem jako strona mają do tego prawo. Okoliczność, że Wojewoda [...] nie dochował tego wymogu, pozbawiając w ten sposób skarżącą możliwości uzyskania prawa do rekompensaty, stanowi w ocenie pełnomocnika rażące naruszenie prawa i powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn.. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Skarbu Państwa nie naruszają prawa w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady, określone przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W sprawie tej skarżąca kwestionowała w trybie nieważnościowym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., którą to decyzją organ pozytywnie rozpatrując wniosek B. Z. i B. Z., przyznał, na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), obu tym osobom prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca domagając się wyeliminowania, ze skutkiem ex tunc, decyzji przyznającej wymienionym osobom uprawnienie powołała się przede wszystkim na okoliczność pominięcia jej przez organ w tym postępowaniu. Choć pełnomocnik skarżącej we wniosku o stwierdzenie nieważności przywołał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na rażące naruszenie prawa, to zarówno z treści tego wniosku, jak i całego postępowania nieważnościowego jednoznacznie wynika, że upatruje rażące naruszenie prawa w niedopuszczeniu wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu z wniosku rodzeństwa. W ocenie Sądu, organ zasadnie stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie zawiera wady skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa art. 138 § 1 k.p.a. (w skardze nie powołano punktu), art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodzić należy się z organem, że podnoszone przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o stwierdzenie nieważności podstawy nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 1-8 k.p.a.). Okoliczność pozbawienia przez organ G. L. udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym przyznane zostało uprawnienie B. Z. i B. Z., bo tak ujmuje to strona, stanowi w istocie przesłankę, która może być kwalifikowana i rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym jako przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut niebrania udziału, czy pozbawienia udziału określonego podmiotu w postępowaniu wskutek nieprawidłowo prowadzonego, w ocenie skarżącej, postępowania przez Wojewodę [...], nie stanowi natomiast przesłanki, która mogłaby być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa i to niezależnie od tego, że poprzez to pozbawienie udziału skarżąca, jak wywodzi pełnomocnik, pozbawiona została prawa do rekompensaty w tym właśnie postępowaniu. Rażące naruszenie prawa, jak wskazano już wyżej, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji – w tym przypadku potwierdzającej prawo do rekompensaty – pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Podnoszone w toku postępowania nieważnościowego uchybienia procesowe w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], które w ocenie pełnomocnika skarżącej doprowadziły do pozbawienia wnioskodawczynię prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, w tym kwestia oceny oświadczenia G. L. w powiązaniu z kwestią obywatelstwa, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet gdyby organ badający decyzję w trybie nieważnościowym miał inną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, niż Wojewoda [...], czy prezentował odmienną wykładnię prawa, to okoliczności te nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa. Przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie kwalifikuje się zaś i nie ocenia na gruncie postępowania nieważnościowego, albowiem oba tryby nadzwyczajne są od siebie niezależne. Tym samym, zdaniem Sądu, nie miał Minister Skarbu Państwa podstaw do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że bezzasadne są argumenty dotyczące pozbawienia G. L. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Powyższe mogłoby być badane wyłącznie na skutek wniosku o wznowienie postępowania. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, albowiem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] potwierdzającej prawo do rekompensaty B. Z. i B. Z. była prawidłowa. W ocenie Sądu, Ministrowi Skarbu Państwa nie można zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a następnie utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.