I OSK 2965/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 644/13 o odrzuceniu skargi B. K. i J. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 644/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. K.-J. i J. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2012 r.) nie wyraził zgody B. K.-J. i J. J. (dalej skarżący) na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący wnieśli o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] po śmierci najemcy. Najemcą lokalu była osoba obca dla skarżących, która zmarła 1 marca 1993 r. Przedmiotowy lokal został samowolnie zajęty przez B. K. [...] 1993 r., a jej powództwo o wstąpienie w stosunek najmu oddalił wyrokiem z dnia 28 stycznia 1994 r., sygn. akt I C 167/93 Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi. W ocenie organu, skarżący nie spełnili kryteriów wskazanych w § 31 uchwały Rady m[...] z dnia [...] 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego [...], przesłanek z art. 691 Kodeksu cywilnego, ani z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego [j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uol]. Na uchwałę z [...] 2012 r. skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili naruszenie art. 30 ust. 1 uol. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) postanowieniem z 7 października 2013 r., II SA/Wa 644/13, odrzucił niniejszą skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy, rozpatrującego wnioski o uregulowanie najmu na podstawie § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 ze zm.), wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z: 31.1.2013 r., I OSK 2137/12; 25.7.2013 r., I OSK 578/13 (cbosa), wskazując, m.in. że powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Sąd podkreślił, że w konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja między dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od dysponenta, będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, a po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. Regulacja zawarta w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...], wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała zarządu bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielił powyższy pogląd. Stąd też uznał, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę jako niedopuszczalną odrzucił (k. 60-63 akt sądowych). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu A. B.-M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 6 i art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie zakwalifikowania określonych osób do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu zajmowanego lokalu nie jest aktem organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach zakresu administracji publicznej i w konsekwencji sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga w tym zakresie podlega odrzuceniu. Skarżący wskazując na powyższe naruszenie wnieśli o uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 70-74 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 uol). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uol – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (dalej Uchwała Rady), która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby, określone w § 4 Uchwały Rady. Uchwała Rady określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90 (dalej uchwała I OPS 4/08), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała rady, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały I OPS 4/08, nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżących, kierowany do władz Dzielnicy [...] nie dotyczył zakwalifikowania ich do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jego treścią był wniosek o uregulowanie na ich rzecz tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], w którym skarżący mieszkają wraz z dwiema córkami bez tytułu prawnego. Podstawą dla tego rodzaju działań był § 31 ust. 1 Uchwały Rady, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kc lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m² na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Relacja między dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Z tych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie brak kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Z odrębnym wnioskiem o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, pełnomocnik z urzędu winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (art. 250 ppsa).