I OSK 2299/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] G. S.A. z siedzibą w W. Odział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 65/13 w sprawie ze skargi A. G. i W. G. na bezczynność [...] G. S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SAB/Kr 65/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. G. i W. G., zobowiązał [...] G. S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżących z dnia 23 sierpnia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – w terminie 14 dni oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. A. G. oraz W. G. zwrócili się do [...] G. S.A. w W. Oddział w T. o podjęcie negocjacji w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Pismo to zawierało także wniosek o udzielenie informacji publicznej - udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu na działce nr [...] w Z., stanowiącej własność skarżących. W odpowiedzi otrzymali pismo z dnia 30 sierpnia 2012 r. w którym poinformowano skarżących, iż stosowną odpowiedź otrzymają w późniejszym terminie, po stwierdzeniu przez spółkę swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, sprawdzeniu zasobów archiwalnych oraz dokumentacji formalno-prawnej. W dniu 14 września 2012 r. skarżący otrzymali pismo, z którego wynikało, iż [...] G. S.A. w W. Oddział w T. jest właścicielem gazociągu. Wskazano decyzje dotyczące budowy oraz posadowienia urządzeń gazociągowych na nieruchomości skarżących. W piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. A. G. oraz W. G. zostali poinformowani ponownie, iż odmawia się im udostępnienia wnioskowanych decyzji albowiem spółka nie udostępnia materiałów znajdujących się w jej archiwach. Pouczono skarżących, że w celu uzyskania tych decyzji winni zwrócić się do właściwych organów administracji publicznej. A. G. oraz W. G. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagali się zobowiązania [...] G. S.A. Oddział w T. do udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 23 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że [...] G. S.A. w W. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzono, że spółka zobowiązana do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro jednak wniosek skarżących dotyczący udostępnienia informacji publicznej odnosił się do zakresu działania (właściwości) Oddziału wskazanego przedsiębiorstwa (spółki) znajdującego się w T., to Sąd I instancji uznał, że podmiotem zobowiązanym do załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej jest Oddział w T. Ponadto wskazano, że wniosek skarżących z dnia 23 sierpnia 2012 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej a zatem podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, winien wniosek ten rozpoznać stosowanie do wymogów wynikających z powołanej ustawy (por. art. 10, art. 16, art. 17 u.d.i.p.). Nastąpić to powinno, w zależności od przyjętych ocen, poprzez udzielenie skarżącym wnioskowanej informacji lub wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Tymczasem kierowane do skarżących, w toku postępowania pisma spółki, nie spełniają tych wymagań, a w tym, nie mają charakteru decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że w piśmie [...] G. S.A. z dnia 12 września 2012 r. wskazano decyzje administracyjne będące podstawą lokalizacji gazociągu na działce skarżących oraz podano, że spółka dokumentów tych nie udostępni. Podano przy tym, że odpisy tych decyzji powinny być dostępne w archiwach organów administracji publicznej. Natomiast w piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. spółka podkreśliła, że nie udostępnia dokumentów znajdujących się w jej archiwach zaś dostarczone wnioskodawcy dane są wystarczające do odszukania spornych decyzji w archiwach właściwych organów administracji publicznej. Pisma te jednakże nie mogą stanowić decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie zawierają one bowiem określenia strony (stron) postępowania, gdyż jako adresata wskazują zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), a nie wnioskodawców. Nadto, brak jest wskazania podstawy prawnej (u.d.i.p.) oraz uzasadnienia prawnego. Nie zawierają także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od nich odwołanie. Także zawarte w tych pismach stanowisko spółki w kwestii żądania skarżących, nie może być uznane za rozstrzygnięcie (osnowę) decyzji administracyjnej. Omawiane pisma były formą w wymiany korespondencji między spółką, a skarżącymi, którzy poza udostępnieniem im informacji o decyzjach będących podstawą budowy gazociągu na ich działce, domagali się także podjęcia negocjacji w sprawie ustanowienia służebności przesyłu i zapłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Wskazany kontekst w jakich zostały wydane sporne pisma oraz ich treść, nakazuje uznać, że pisma te mają cechy wyłączenie pisma informacyjnego, nie zaś decyzji administracyjnej. Bezsporne natomiast w sprawie było, iż [...] G. S.A. w W. Oddział w T. nie udostępnił skarżącym wnioskowanych przez nich kserokopii decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na wniosek skarżących spółka podała jedynie daty z których decyzja te pochodzą oraz ich oznaczenia, a nadto wskazała, że kopie tych dokumentów winni skarżący uzyskać od właściwych organów administracji. Przedstawiony sposób załatwienia przez [...] G. S.A. sprawy (wniosku skarżących) nie jest prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Z akt sprawy wynika, że [...] G. S.A. w W. Oddział w T. może być w posiadaniu decyzji interesujących A. G. oraz W. G. Wynika to bowiem z udostępnienia skarżącym dat i znaków decyzji będących podstawą budowy na działce skarżących gazociągu (pismo z dnia 12 września 2012 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] G. S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez przyznanie zdolności sądowej Oddziałowi Spółki Akcyjnej, podczas gdy przepis ten przyznaje zdolność sądową jedynie osobie prawnej; 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy [...] G. S.A. nie pozostaje w bezczynności, albowiem udzielił A. i W. G. odpowiedzi w formie i treści posiadającej cechy decyzji administracyjnej oraz - jako podmiot, który nie jest autorem żądanej informacji - nie może być obarczony obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny; 3) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że żądana przez wnioskodawców informacja jest informacją publiczną, do której udostępnienia zobowiązany jest [...] G. S.A. Oddział w T. w sytuacji, gdy żądanie dotyczące partykularnych interesów skarżącego nie mieści się w definicji spraw publicznych, informacji publicznej, a nadto ewentualnie żądanie wnioskodawców powinno być kierowane do organów, które je wytworzyły, tj. właściwych organów administracji publicznej, a nie spółki akcyjnej. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja prawna specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem również oddział spółki, przeciwko któremu skierowano skargę. Oddział spółki akcyjnej jest bowiem wprawdzie jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 P.p.s.a., w zdolność sądową (art. 25 § 3 P.p.s.a.). Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł, dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego, toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych wyrażony został pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ, jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być traktowany jako organ - w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. - a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co w rezultacie uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że przepis art. 4 zawierający w ust. 1 sformułowanie, iż obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie Spółka się nie zalicza, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Regulacja art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy zawiera charakterystykę kilku podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym reprezentujących inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, jak też takich podmiotów reprezentujących osoby, które dysponują majątkiem publicznym, dalej osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność. Jak wynika z akt sprawy spółka (jej oddział) podlega przywołanemu przepisowi, ponieważ jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada 100% akcji. Ponadto, jak wynika z odpisu KRS do zadań Spółki należy m.in. wytwarzanie i transport paliw gazowych. Spółka oraz jej Oddział wykonują zatem zadania publiczne. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w judykaturze utrwaliło się jednolite stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych, do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy więc w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wyrażone w oparciu o interpretację treści zwrotu "zadań publicznych danego podmiotu". Jeżeli zadania te mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W tej sytuacji bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji paliw lub energii, przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne (art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a) przedsiębiorstwo takie winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji również zakres podmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Dlatego też należało postąpić zgodnie z jej regulacją. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.