I SA/Wa 347/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz M. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. K. wniósł skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] września 2001r. nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W zaskarżonej uchwale Zarząd Dzielnicy orzekł o wykreśleniu z wykazu nr [...], stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] września 2001r. lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...] przy ul. [...]. Powyższa uchwała podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Zarząd Dzielnicy [...] wyraził zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [...] w W. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. Na mocy powyższej uchwały został podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty wykaz nr [...], stanowiący załącznik do w/w uchwały, lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [...]. Najemcą lokalu nr [...] zgodnie z umową najmu z dnia [...] czerwca1990r. jest M K. Lokal składa się z 1 pokoju i kuchni, o pow. 32,61 m2. Zarząd Dzielnicy [...] na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2012r. podjął kierunkową decyzję o nie wyrażaniu zgody na sprzedaż lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. Z notatki Wydziału Zasobów Lokalowych wynika, że zaistniały wątpliwości dotyczące stałego zamieszkiwania najemcy w lokalu. Z uwagi na powyższe na wniosek Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego, Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2012r., zaakceptował pozytywnie w/w wniosek i dokonał zdjęcia z wykazu nr [...] lokalu nr [...]. O treści uchwały z dnia [...] maja 2012r. M. K. został powiadomiony pismem z dnia 6 czerwca 2012r. odebranym w dniu 13 czerwca 2012r. M. K. pismem z dnia 9 listopada 2012r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczyło uchwały z dnia [...] maja 2012r. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013r. Zarząd Dzielnicy [...] oddalił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. M. K. w dniu 18 grudnia 2012r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarę na uchwałę z dnia [...] maja 2012r. Zarząd Dzielnicy [...] wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie należało odnieść się do terminowości zaskarżenia przedmiotowej uchwały. M. K. złożył skargę w dniu 18 grudnia 2012r. W dacie tej nie otrzymał jeszcze odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które złożył pismem z dnia 9 listopada 2012r. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] oddalił powyższe wezwanie, powiadamiając o tym skarżącego w dniu 14 stycznia 2013r.Należy przy tym wskazać na znaczny odstęp czasowy pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a powiadomieniem skarżącego o treści uchwały z dnia [...] stycznia 2012r. Przechodząc do analizy dyspozycji art.53 § 2 p.p.s.a., przepis ten stanowi, że skargę w wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. M. K. złożył skargę z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dacie wnoszenia odwołania nie została jeszcze podjęta uchwała w sprawie wezwania, które złożył. Czynność procesowa skarżącego została, więc podjęta z zachowaniem dyspozycji wspomnianego wyżej przepisu. Sąd nie podzielił również poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, co do braku kognicji sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących uchwał podejmowanych w przedmiocie wykreślenia lokalu mieszkalnego należącego do gminnego zasobu mieszkaniowego z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sprawa objęta kwestionowaną uchwałą należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Podejmowanie decyzji o tym czy określona nieruchomość ma nadal pozostawać własnością gminy, czy też gmina ma się jej wyzbyć, ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi gminną własność podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Z kolei art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n. określa, na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, stanowiąc, że jest to m.in. zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002., sygn. akt I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To zaś prowadzić musi do wniosku, że skarga na uchwałę podejmowaną w przedmiocie wykreślenia określonego lokalu z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży jako inny akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesienie tej skargi odbywa się na zasadach określonych w art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając kwestię legalności uchwały z dnia [...] maja 2012r. zauważyć należy, że o zgodności z prawem określonego aktu z zakresu administracji publicznej decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, ale również dochowanie procedury przy jego podejmowaniu. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, mającej charakter normy konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Procedura podejmowania decyzji o przeznaczeniu określonego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu do sprzedaży w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały uregulowana była w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akcie prawa miejscowego - uchwale Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych (Dz.Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Przepisy ww. aktów normatywnych wprawdzie nie zawierają unormowania wskazującego expressis verbis tryb w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego może zmienić swoją pierwotną decyzję o zamiarze zbycia lokalu, jednakże nie oznacza to, że takiej możliwości jest on w ogóle pozbawiony, ale również nie oznacza, że w tym zakresie może działać w sposób dowolny. W tej sytuacji podstawą prawną do zmiany decyzji o przeznaczeniu lokali mieszkalnych do sprzedaży, określającą jednocześnie tryb jej dokonywania, są przepisy regulujące proces decydowania o przeznaczeniu do sprzedaży lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to przede wszystkim konieczność zachowania procedury określonej w art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. W ust. 1 zd. pierwsze § 7 ww. uchwały Rady W., ustanowiono wymóg uzyskania opinii rady dzielnicy w sprawie projektu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży bezprzetargowej. Wymóg ten uważa się za spełniony, w myśl zd. drugiego tego przepisu, w przypadku niewyrażenia opinii przez radę dzielnicy w terminie 14 dni od otrzymania wniosku zarządu dzielnicy. Ust. 2 tego paragrafu stanowi o obowiązku poinformowania Prezydenta W. przez zarządy dzielnicy o sporządzeniu i podaniu do publicznej wiadomości ww. wykazu. W myśl z kolei art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że zarząd dzielnicy sporządzając wykaz lokali przeznaczonych do zbycia zobowiązany jest uzyskać w tym przedmiocie opinię rady dzielnicy, a ponadto wykaz taki winien on w odpowiedniej formie opublikować. Te same zasady winny zatem być zachowane przy dokonywaniu zmiany uprzednio sporządzonych i opublikowanych wykazów. Nie do zaakceptowania jest bowiem w demokratycznym państwie prawnym sytuacja, w której przy podejmowaniu określonego aktu wymagane jest współdziałanie organów - wykonawczego i stanowiącego (w tym wypadku zarządu dzielnicy i rady dzielnicy), a ingerencja w tak podjęty akt mogłaby już następować z pominięciem organu, który w ramach tego współdziałania wyraża swoją opinię. Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąc, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Jest to więc niewątpliwie kwalifikowana (a tym samym istotna) wada prawna postępowania administracyjnego. Prowadzi ona do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tak też należy kwalifikować taką wadę w procesie wydawania aktu (uchwały) z zakresu administracji publicznej, w procedurze uregulowanej ustawą samorządową i aktami prawa miejscowego, mimo że do tego typu aktów nie mają wprost zastosowania przepisy kodeksu. Nie może być także akceptowana sytuacja, w której określony akt władzy publicznej podlega promulgacji, w ściśle określonej przepisami prawa formie i trybie, natomiast jego zmiana dokonywana już jest bez podania tego faktu do publicznej wiadomości. Taki stan rzeczy, bowiem mógłby powodować brak pewności prawnej, spowodowanej funkcjonowaniem w przestrzeni publicznej informacji o przeznaczeniu określonego lokalu do sprzedaży (a więc zamiaru uszczuplenia o ten lokal gminnych zasobów mieszkaniowych), mimo że z tej sprzedaży został on w sposób faktyczny i prawny wyłączony, a więc gmina może w nim nadal realizować swoje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2013r., ISA/Wa 1640/12). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższe rozważania i przedstawioną wykładnię przepisów. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przekazanych do sądu akt, nie dopełniono wymogu uzyskania opinii Rady Dzielnicy [...] o zasadności wykreślenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. z wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do zbycia, na podstawie uchwały z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. Z akt nie wynika również by uchwała z [...] maja 2012 r. podana została do publicznej wiadomości poprzez jej wywieszenie na okres 21 dni w siedzibie urzędu, poinformowania o tym fakcie poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu, czego wymaga dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 35 ust. 1 u.g.n. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że w toku procedowania przez Zarząd Dzielnicy [...] uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...] września 2001r. r. organ ten naruszył art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 ust. 1 i 2 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r., a naruszenie unormowanej w tych przepisach procedury, poprzez jej niezastosowanie w procesie zmiany ww. uchwały, było na tyle istotne, że prowadzić to musi do stwierdzenia niezgodności z prawem podjętego w takich warunkach aktu. Zgodnie, bowiem z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.): nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.