II OSK 2751/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 485/13 w sprawie ze skargi Z. Ż. i E. Ż. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od Z. Ż. i E. Ż. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 485/13 po rozpoznaniu skargi Z. Ż. i E. Ż. uchylił postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem Z. Ż. i E. Ż. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], wstrzymujące, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 123 k.p.a., użytkowanie samowolnie zaużytkowanego jako sklep budynku mieszkalnego drewnianego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P., stanowiącej własność M. B. Postanowienie to zapadło w toku postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego na działce na działce nr ewid. [...] w P. na sklep. Pierwotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. umorzył to postępowanie, jednakże na skutek odwołania Z. Ż. i E. Ż., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalenia wymagała okoliczność czy przedmiotowy budynek został samowolnie wybudowany od podstaw czy powstał w wyniku wykonania innych robót budowlanych w istniejącym wcześniej budynku mieszkalnym. Ustaleń tych należało dokonać w ramach wszczętego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uznał przy tym, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić łącznie z samowolnym wykonaniem robót budowlanych i w takim przypadku organ zobowiązany jest prowadzić jedno postępowanie. Biorąc pod uwagę, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1990 r., przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004 r., sprawę należało rozpatrzyć zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji (30 maja 2004 r.). Przepis art. 71 ust. 3 w tamtym brzmieniu nakazywał w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie regulacji art. 51 ustawy Prawo budowlane, a przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosować odpowiednio. To zaś – zdaniem organu II instancji – po ustaleniu, że istnieje możliwość legalizacji użytkowania w świetle obowiązującego prawa, wymaga wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymującego zmieniony sposób użytkowania, a w dalszej kolejności wydania nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Formułując tego rodzaju ocenę prawną P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zalecił organowi I instancji dokonanie oceny czy sporny lokal handlowy – sklep może być użytkowany, zaś w odniesieniu do zgłaszanych w odwołaniu zarzutów, że budynek, w którym mieści się sklep został wybudowany od podstaw w miejsce rozebranego drewnianego budynku mieszkalnego, zastrzegł, że organ I instancji może ocenić przedstawiane przez odwołujących dokumenty jako ewentualny dowód w sprawie przy ponownym jej rozpatrzeniu. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. wstrzymał użytkowanie samowolnie zaużytkowanego jako sklep budynku mieszkalnego drewnianego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 123 k.p.a. Organ ustalił, że pierwotnie przedmiotowy budynek drewniany był budynkiem mieszkalnym, wybudowanym w okresie przedwojennym. W roku 1990 przebudowany został na sklep, będący obecnie własnością S. S. Obecni właściciele nie dysponują jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi legalność tego obiektu. Powyższa samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na sklep narusza art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało, zdaniem organu, wstrzymanie jego użytkowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Zażalenie na to postanowienie złożyli Z. Ż. i E. Ż. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie zażaleniowe. W motywach podniósł, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w terminie tym zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Akta sprawy wskazują, że doręczenie stronom postanowienia PINB w J. z dnia [...] stycznia 2013 r. miało miejsce dnia 7 lutego 2013 r. W terminie 2 miesięcy od tej daty, tj. do dnia 8 kwietnia 2013 r. organ ten nie wydał decyzji, o której mowa w powołanym wyżej art. 51 ust. 1 ani art. 50a pkt 2 ustawy. Tym samym postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót, mające tymczasowy charakter, utraciło ważność z mocy art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że w związku z powyższym nie jest dopuszczalna kontrola instancyjna takiego rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem możliwości weryfikacji aktu, który nie pozostaje już w obrocie prawnym. Wobec zatem wygaśnięcia aktu administracyjnego będącego przedmiotem weryfikacji wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego. Postanowienie to zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. Ż. i E. Ż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie wstrzymujące zmieniony sposób użytkowania obiektu wydane zostało w dniu [...] stycznia 2013 r. (doręczone stronom 7 lutego 2013 r.), a 13 lutego 2013 r. zostało złożone przez Z. i E. Ż. zażalenie na to rozstrzygnięcie, przesłane organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy 26 lutego 2013 r. Zaskarżone postanowienie, które umarza postępowanie zażaleniowe w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zapadło w dniu [...] kwietnia 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uznał w nim, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w związku z faktem, iż zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane utraciło ono ważność. Przepis ten stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie jest dopuszczalna kontrola instancyjna takiego aktu, ponieważ nie ma możliwości jego weryfikacji, gdyż nie występuje on już w obrocie prawnym. Z poglądem tym Sąd się nie zgodził. Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż w okresie 2 miesięcy od daty doręczenia stronom postanowienia o wstrzymaniu użytkowania nie została wydana żadna z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W realiach rozpoznawanej sprawy mógł to być również nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wynikający z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Upływ 2-miesięcznego terminu i utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu zmienionego sposobu użytkowania oznacza, że nie wywiera już ono żadnych skutków – zakaz użytkowania ustał i nie jest już możliwe wydanie żadnej z ww. decyzji. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, przeciwnie, w obrocie tym pozostaje, a tym samym możliwa jest jego kontrola instancyjna, skoro taka przewidziana została przez ustawodawcę. Sąd wskazał, że podziela tym samym prezentowany przez część orzecznictwa, wyrażony m.in. przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 207/08, LEX Nr 518819, pogląd, że zarówno wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy, jak i jej nie wydanie w tym terminie nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1. Sąd wskazał, że podobne stanowisko wynika z wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1304/08, LEX Nr 526348, w którym Sąd ten zawarł tezę, że upływ terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał na konieczność odróżnienia zagadnienia ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane od oceny trafności tego rozstrzygnięcia i wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość zakwestionowania przez stronę trafności przedmiotowego postanowienia – najpierw w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego – to strona winna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organów nadzoru budowlanego co do wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że przyjęcie poglądu odmiennego - tj. braku możliwości rozpoznania zażalenia na postanowienie z art. 50 ust. 1 po utracie przezeń mocy – mogłoby stanowić dla organu odwoławczego "pokusę" do pozostawania w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia do czasu upływu terminu z art. 50 ust. 4, by w ten sposób uniknąć weryfikacji postanowienia. Wobec tego Sąd stwierdził, że postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. umarzające postępowanie zażaleniowe zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazane naruszenia przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które następuje po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia z uwagi na niewydanie w tym terminie decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym możliwa jest jego kontrola instancyjna, skoro taka przewidziana została przez ustawodawcę. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 105 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że utrata ważności postanowienia, od którego zostało wniesione zażalenie, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego i w konsekwencji jego umorzenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że pomimo utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które następuje po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia z uwagi na niewydanie w tym terminie decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym możliwa jest jego kontrola instancyjna, skoro taka przewidziana została przez ustawodawcę. Wskazać należy, że przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że po upływie zakreślonego w nim terminu (o ile nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 Prawa budowlanego) postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (wstrzymaniu użytkowania obiektu) "traci ważność", co oznacza, że postanowienie wygasa, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział maksymalny dwumiesięczny materialny termin mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (wstrzymaniu użytkowania obiektu), o ile w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego ma zatem charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w tym przepisie. W orzecznictwie przyjmuje się, że utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy w chwili orzekania przez organ II instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe. Organ II instancji traci kompetencję do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które utraciło moc obowiązującą, nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy, ani uchylić. Właściwe w tym stanie rzeczy jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie organu I instancji. Brak jest zatem podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w chwili orzekania przez organ II instancji już nie obowiązuje (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej - Filipowicz, Warszawa 2014, s. 449-450 oraz wyroki NSA: z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2669/11, z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 566/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny i stwierdzając, że naruszenie przepisów postępowania było wynikiem naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ----------------------- 7