I OSK 2460/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent Anna Dziosa - Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 145/13 w sprawie ze skargi E. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych skarżącej przez przedsiębiorstwo N. S.A. z siedzibą w W. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2013r., sygn. akt II SAB/Wa 145/13, po rozpoznaniu skargi E. P. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania w przedmiocie przetwarzania danych osobowych skarżącej przez przedsiębiorstwo N. S.A. z siedzibą w W.: 1) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz 2) wymierzył Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 1.000 zł. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 5 września 2012 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga E. P., dotycząca przetwarzania jej danych osobowych przez N. S.A. i B. Sp. z o.o. (prowadzącą działalność pod nazwą B.). Pismem organu z dnia 26 października 2012 r. zainteresowana została wezwana do uiszczenia opłaty skarbowej i przesłania do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych dowodu uregulowania tej opłaty. W dniu 15 listopada 2012 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło pismo skarżącej, do którego dołączony został dowód potwierdzający uregulowanie ww. opłaty. Pismami z dnia 1 lutego 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wystąpił do N. S.A. i B. Sp. z o.o. o złożenie wyjaśnień w sprawie. Jednocześnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia 1 lutego 2013 r. poinformował skarżącą o podjętych w sprawie działaniach. W dniach 13 lutego i 4 marca 2013 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia, nadesłane w sprawie przez N. S.A. i B. Sp. z o.o. Następnie, pismami z dnia 11 marca 2013 r. Generalny Inspektor poinformował strony postępowania, iż zgromadzony materiał jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej a także pouczył o możliwości realizacji uprawnień określonych w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. oraz wskazał termin, w którym strony powinny realizować te uprawnienia. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję w sprawie, którą skarżąca otrzymała w dniu 22 kwietnia 2013 r. E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie przetwarzania jej danych osobowych przez przedsiębiorstwo N. S.A. z siedzibą w W. oraz firmę B., żądając wymierzenia organowi grzywny (ukarania). Skarżąca wskazała, iż wniosek inicjujący postępowanie administracyjne złożyła do organu w dniu 5 września 2012 r. i mimo upływu 5 miesięcy od tego czasu, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie dokonał żadnych czynności w tej sprawie. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że zestawiając datę sporządzenia skargi (22 lutego 2013 r.) z datą wpływu do organu pisma skarżącej wzywającym organ do zaprzestania naruszania prawa (18 lutego 2013 r.), nie można twierdzić, iż organ, przed wpływem do niego skargi, nie został prawidłowo przez skarżącą wezwany do zaprzestania naruszania prawa. Z tych też przyczyn żądanie organu o odrzucenie skargi - z uwagi na brak stosownego wezwania do zaprzestania naruszania prawa - pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy. Ponadto z faktu powoływania się przez skarżącą w skardze na przepisy art. 37 i art. 227 k.p.a. nie można domniemywać, iż intencją działania skarżącej jest wszczęcie postępowania przewidzianego w rozdziale VIII k.p.a. Tezie takiej przeczy uczynienie przez skarżącą adresatem jej żądań nie organu administracyjnego ale wprost Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i domaganie się wymierzenia organowi grzywny. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, skarga może być jedynie postrzegana jako skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi winnemu tego zaniedbania grzywny, co wynika wprost w treści skargi i jej argumentacji, jak i z treści dodatkowego pisma skarżącej z dnia 7 lutego 2013 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dat dokonywania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kolejnych czynności oraz z akt sprawy wynika, iż istotnie organ działał w sprawie w sposób przewlekły. W działaniu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych istnieją niczym nieusprawiedliwione przerwy w załatwianiu zgłoszonej przez skarżącą sprawy przetwarzania jej danych osobowych przez wskazane przez nią przedsiębiorstwa. Z akt sprawy, ani z odpowiedzi na skargę, nie wynika dlaczego od daty wpływu wniosku skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne, tj. od dnia 5 września 2012 r. do daty pierwszej czynności organu (wezwanie zainteresowanej do dokonania opłaty z dnia 26 września 2012 r.) minęło 21 dni. Zwłoka ta, jakkolwiek narusza określony przepisami k.p.a. (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy, nie jest jeszcze nadmierna. Natomiast niedopuszczalne, w ocenie Sądu I instancji, jest brak jakiegokolwiek działania organu w okresie od dnia 15 listopada 2012 r. – gdy organ zostaje powiadomiony przez zainteresowaną o uiszczeniu opłaty, do dokonania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych pierwszej merytorycznej czynności w sprawie – to jest wezwania w dniu 1 lutego 2013 r. przedsiębiorstw N. S.A. i B. Sp. z o.o. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wykonywanie prostej czynności organowi zajęło aż dwa i pół miesiąca, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonego w rozdziale VII k.p.a. Ta właśnie zwłoka w działaniu organu zdecydowała ostatecznie, że decyzja została wydana dopiero w dniu 19 kwietnia 2013 r., a zatem w ponad siedem miesięcy od wniesienia przez skarżącą sprawy do organu. Przy czym sprawa ta nie była skomplikowana. W aktach postępowania administracyjnego brak jest dokonania czynności organu, przewidzianej w art. 36 k.p.a., w przypadku uzasadnionej niemożności załatwienia sprawy w zwykłym terminie. Taka niczym nieuzasadniona przewlekłość organu została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poczytana jako rażącą, tym bardziej, iż dotyczy ona organu centralnego jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organ państwowy, który z racji swojego usytuowania w państwie, powinien dawać przykład innym mniej istotnym organom administracji państwowej, co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, uzasadniało stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono także, że trwająca dwa i pół miesiąca, niczym nieusprawiedliwiona zwłoka w działaniu organu musi wywołać określone skutki w postaci wymierzenia organowi grzywny, mające na celu zdyscyplinowanie w przyszłości do terminowego załatwienia spraw obywateli. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach zakreślonych art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jej wysokość miarkuje rozmiar uchybienia organu, jak i uwzględnia rolę i znaczenie jaką Generalny Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych pełni jako organ w grupie organów centralnych w Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wobec błędnego przyjęcia, że doszło do wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym nie zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nawet w przypadku przyjęcia, że decydujące znaczenie ma data wpływu do Biura Generalnego Inspektora pisma WSA przekazującego wniesioną przez skarżącą skargę, nie można uznać, iż w sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia służących skarżącej w postępowaniu przed Generalnym Inspektorem, czyli że dopuszczalne było wniesienie przez skarżącą skargi do WSA. W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych niezasadne jest stanowisko, że wyczerpaniem środka zaskarżenia jest samo wniesienie takiego środka. Nie można bowiem mówić o spełnieniu warunku wyczerpania środków zaskarżenia, dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany przez organ administracji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do konkluzji, iż wniesienie skargi do Sądu na postanowienie lub decyzję administracyjną jest dopuszczalne bezpośrednio po wniesieniu zażalenia lub odwołania, bez potrzeby oczekiwania na rozpatrzenie tego środka zaskarżenia. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do rozpatrzenia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego bez wyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Takie sformułowanie przepisu art. 52 P.p.s.a. stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi zatem niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania należy zwrócić uwagę, że skarżąca złożyła w dniu 18 lutego 2013 r. do organu pismo zatytułowane "Wezwanie do zaprzestania łamania prawa", w którym jednoznacznie wskazała, iż wzywa Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do zaniechania przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przetwarzania jej danych osobowych przez przedsiębiorstwo N. S.A. z siedzibą w W. Pismo to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełniało wymogi, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W takiej sytuacji, za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 k.p.a. Skoro bowiem skarżąca wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym przez art. 37 k.p.a., domagając się podjęcia czynności w sprawie to oznacza, że wyczerpała środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wniesienia skargi bez oczekiwania na odpowiedź organu stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II FSK 2129/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2218/12; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5). Zaproponowane przez ustawodawcę w art. 52 § 3 P.p.s.a. rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie stronie skarżącej bezpieczeństwa procesowego w zakresie obrony jej interesów. Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy skargę wniesie po udzieleniu przez organ odpowiedzi, czy też nie. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.