II GSK 2127/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 295/13 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr . w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz R.M. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 295/13, wydanym w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr . w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji poczynił następujące ustalenia w sprawie: Decyzją nr .z dnia 22 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, zwane dalej rozporządzeniem z 2009 r.), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Nr 1698/2005) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania R. M. (skarżąca, beneficjentka) płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu 14 maja 2009 r. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach pakietu 2 wariant 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (powierzchnia 97,32 ha), wariant 2.5 rolnictwo ekologiczne – uprawy warzywne z certyfikatem zgodności (powierzchnia 16,68 ha) oraz pakietu 6 zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie – wariant 6.1 produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych (powierzchnia 114 ha). Skarżąca, jak wyjaśnił organ, rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 od 1 marca 2005 r. Następnie po dodaniu nowych działek rolnych w 2007 r., tj. w trzecim roku realizacji programu, skarżąca złożyła w dniu 11 marca 2008 r. oświadczenie, z którego wynika, że została poinformowana o wydłużeniu jej zobowiązania o 5 lat w części dotyczącej zwiększenia obszaru we wniosku za 2007 r. i zobowiązuje się do jego realizacji. W dniu 12 marca 2008 r. złożyła drugie oświadczenie, w którym w związku z dodaniem nowych działek ewidencyjnych, wyraziła zgodę na przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca lutego 2012 r. Organ powołał się na przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), w myśl którego w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Jak podniósł organ, prawodawca dopuścił możliwość zwiększenia użytków rolnych i kontynuowania dotychczasowego programu jedynie w przypadku, gdy zwiększenie użytków rolnych nastąpiło w pierwszych dwóch latach. Natomiast dodanie nowych użytków rolnych od trzeciego roku realizacji dotychczasowego programu, jak to miało miejsce w odniesieniu do skarżącej, nakładało obowiązek opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, czego skarżąca nie uczyniła. Nie zostały też, zdaniem organu, zachowane przez skarżącą zasady przejścia na program rolnośrodowiskowy określone w § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 34, poz. 200, zwane rozporządzeniem z 2008 r.). W świetle tego przepisu, rolnikowi który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2004 r.) może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach PROW 2007-2013. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy, skarżąca mogłaby przejść na tzw. nowy PROW i przekształcić swoje zobowiązanie najwcześniej 1 marca 2010 r., tj. w momencie zakończenia trzeciego roku realizacji programu w ramach PROW 2004-2006. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr PRŚ/45/2010 Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą tam argumentację. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego sporną decyzją z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr .. Jak wskazała, zwiększenie powierzchni, na której był realizowany program rolnośrodowiskowy, dokonano w 2006 r. Zmiana ta nastąpiła w drugim roku realizacji programu. Niezgodne ze stanem rzeczywistym było ustalenie organu o zwiększeniu powierzchni w 2007 r., a zatem błędna jest konkluzja organu, iż miało to miejsce w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżąca powołała się na ustalenia organu zawarte w decyzji z dnia 3 września 2007 r. nr ., w świetle której zwiększenie powierzchni gruntów, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy, nastąpiło w 2006 r. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. nr . Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., odmawiające wnioskowanego wznowienia postępowania. Postanowienie to stanowiło przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/13, skargę tę oddalił. Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną (sygn. akt II GSK 2146/13). Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 295/13, wydanym w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, o czym była mowa na wstępie. Według Sądu pierwszej instancji w sprawie bezsporna jest okoliczność rozpoczęcia przez skarżącą realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2005 r., a następnie dokonanie w 2007 r. zwiększenia powierzchni gruntów, na której był realizowany wspomniany program rolnośrodowiskowy. Z tych względów podzielono stanowisko organu, że w następstwie wspomnianego zwiększenia powierzchni gruntów skarżąca w 2007 r. niejako na nowo podjęła się realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006. Powinna więc była, a czego nie uczyniła, sporządzić nowy plan rolnośrodowiskowy. W tej sytuacji, podzielając stanowisko organu, decyzja o przyznaniu pierwszej płatności stanowi pierwszą decyzję wydaną dla nowego, powiększonego zobowiązania. Dlatego w 2008 r. skarżąca nie mogła jeszcze skorzystać z możliwości przejścia z PROW 2004-2007 na PROW 2007-2013. Możliwe byłoby to najwcześniej w 2010 r., tj. po trzech latach realizacji nowego programu rolnośrodowiskowego. Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji lub o jego zmianę, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 11 rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, b) § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013. poprzez jego błędną wykładnię, c) § 2, § 21 ust. 1 oraz § 43 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013. poprzez jego błędną wykładnię błędne niezastosowanie. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: a) art. 106 § 3 p.p.s.a., którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, w zakresie dotyczącym okresu zwiększenia przez skarżącą powierzchni, na której realizowany był program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., b) art. 133 § 1 p.p.s.a., którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, w zakresie dotyczącym okresu zwiększenia przez skarżącą powierzchni, na której realizowany był program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci zarzutów zgłoszonych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 19 czerwca 2012 r. oraz pisma skarżącej z 12 czerwca 2013 r., d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak gruntownej kontroli postępowania dowodowego w zakresie kompletności dowodów, ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, brak kontroli legalności decyzji braku wyjścia poza granicę skargi, e) art. 8, art. 9 i art. 16 k.p.a. poprzez brak usankcjonowania przyjętego w ostatecznej decyzji z dnia 27 marca 2008 r. znak 0118-2008-003419 przyznającej płatność za rok 2007 okresu realizacji przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia w sprawie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w bezpośrednim związku z równolegle toczącą się sprawą ze skargi wniesionej przez skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/13, który skargę tę oddalił, o czym była już mowa. Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną (sygn. akt II GSK 2146/13). Z powyższych względów na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zarządził połączenie obu tych spraw do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. W świetle stanowiska obu organów, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, dla wyniku sprawy może mieć istotne znaczenie okoliczność, w jakim okresie doszło do rozszerzenia przez skarżącą spornego programu rolnośrodowiskowego, a w szczególności, czy miało to miejsce w drugim okresie jego realizacji, jak to twierdziła skarżąca, czy też w trzecim roku, jak to za organami przyjął Sąd pierwszej instancji. Zarówno w niniejszej sprawie, jak i w równolegle toczącym się postępowaniu sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego omawianą decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr ., skarżąca zarzucała organowi błędność stanowiska, jakoby rozszerzenie zakresu rzeczowego omawianego programu rolnośrodowiskowego nastąpiło w trzecim roku jego realizacji. Dlatego nieuprawniony jest pogląd Sądu pierwszej instancji o bezspornej w sprawie okoliczności rozszerzenia przez skarżącą wspomnianego programu w trzecim roku jego realizacji, skoro w tej kwestii skarżąca twierdziła inaczej, zarówno w niniejszej sprawie, jak i we wspomnianej sprawie o wznowienie postępowania zakończonego sporną decyzją z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr ., iż miało to miejsce w drugim roku realizacji tego programu. Tym samym, z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji nie skontrolował zasadności zarzutu skarżącej, dotyczącego rozszerzenia zakresu rzeczowego omawianego programu rolnośrodowiskowego w drugim roku realizacji omawianego programu rolnośrodowiskowego. W tym stanie sprawy na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.