II GSK 2146/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 261/13 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 grudnia 2012 r. nr . w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. M. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/13, wydanym w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 grudnia 2012 r. nr . w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji poczynił następujące ustalenia w sprawie: Decyzją nr .z dnia 22 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, zwane dalej rozporządzeniem z 2009 r.), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Nr 1698/2005) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania R. M. (skarżąca, beneficjentka) płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu 14 maja 2009 r. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach pakietu 2 wariant 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (powierzchnia 97,32 ha), wariant 2.5 rolnictwo ekologiczne – uprawy warzywne z certyfikatem zgodności (powierzchnia 16,68 ha) oraz pakietu 6 zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie – wariant 6.1 produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych (powierzchnia 114 ha). Skarżąca, jak wyjaśnił organ, rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 od 1 marca 2005 r. Następnie po dodaniu nowych działek rolnych w 2007 r., tj. w trzecim roku realizacji programu, skarżąca złożyła w dniu 11 marca 2008 r. oświadczenie, z którego wynika, że została poinformowana o wydłużeniu jej zobowiązania o 5 lat w części dotyczącej zwiększenia obszaru we wniosku za 2007 r. i zobowiązuje się do jego realizacji. W dniu 12 marca 2008 r. złożyła drugie oświadczenie, w którym w związku z dodaniem nowych działek ewidencyjnych, wyraziła zgodę na przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca lutego 2012 r. Organ powołał się na przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), w myśl którego w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Jak podniósł organ, prawodawca dopuścił możliwość zwiększenia użytków rolnych i kontynuowania dotychczasowego programu jedynie w przypadku, gdy zwiększenie użytków rolnych nastąpiło w pierwszych dwóch latach. Natomiast dodanie nowych użytków rolnych od trzeciego roku realizacji dotychczasowego programu, jak to miało miejsce w odniesieniu do skarżącej, nakładało obowiązek opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, czego skarżąca nie uczyniła. Nie zostały też, zdaniem organu, zachowane przez skarżącą zasady przejścia na program rolnośrodowiskowy określone w § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 34, poz. 200, zwane rozporządzeniem z 2008 r.). W świetle tego przepisu, rolnikowi który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2004 r.) może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach PROW 2007-2013. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy, skarżąca mogłaby przejść na tzw. nowy PROW i przekształcić swoje zobowiązanie najwcześniej 1 marca 2010 r., tj. w momencie zakończenia trzeciego roku realizacji programu w ramach PROW 2004-2006. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr . Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą tam argumentację. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 295/13 Sąd pierwszej instancji oddalił skargę od decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr . w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W świetle tego wyroku, w sprawie bezsporna jest okoliczność rozpoczęcia przez skarżącą realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2005 r., a następnie dokonanie w 2007 r. zwiększenia powierzchni gruntów, na której był realizowany wspomniany program rolnośrodowiskowy. Z tych względów podzielono stanowisko organu, że w następstwie wspomnianego zwiększenia powierzchni gruntów skarżąca w 2007 r. niejako na nowo podjęła się realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006. Powinna więc była, a czego nie uczyniła, sporządzić nowy plan rolnośrodowiskowy. W tej sytuacji, podzielając stanowisko organu, decyzja o przyznaniu pierwszej płatności stanowi pierwszą decyzję wydaną dla nowego, powiększonego zobowiązania. Dlatego w 2008 r. skarżąca nie mogła jeszcze skorzystać z możliwości przejścia z PROW 2004-2007 na PROW 2007-2013. Możliwe byłoby to najwcześniej w 2010 r., tj. po trzech latach realizacji nowego programu rolnośrodowiskowego. Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną. Postępowanie w tej sprawie toczy się pod sygn. akt II GSK 2127/13. Jeszcze w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. złożyła do Dyrektora Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego sporną decyzją z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr .. Jak wskazała, zwiększenie powierzchni, na której był realizowany program rolnośrodowiskowy, dokonano w 2006 r. Zmiana ta nastąpiła w drugim roku realizacji programu. Niezgodne ze stanem rzeczywistym było ustalenie organu o zwiększeniu powierzchni w 2007 r., a zatem błędna jest konkluzja organu, iż miało to miejsce w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżąca powołała się na ustalenia organu zawarte w decyzji z dnia 3 września 2007 r. nr ., w świetle której zwiększenie powierzchni gruntów, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy, nastąpiło w 2006 r. Postanowieniem Dyrektora Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. nr . odmówiono skarżącej wznowienia postępowania. W ocenie organu jej wniosek został złożony z uchybieniem przepisu art. 148 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według organu okoliczności, na które powołała się skarżąca we wniosku o wznowienie postepowania, były jej znane znacznie wcześniej, bo w latach 2006-2008. W zażaleniu na to postanowienie, jak podniesiono, wznowienie postępowania powinno nastąpić z urzędu. Stwierdzone zostały bowiem przyczyny wznowienia. Na tę okoliczność powołano wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r. II SA 2791/00. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 433/2012 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., odmawiające wnioskowanego wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem przepisu art. 148 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, gdyż wykracza to poza zakres postępowania wyznaczonego zażaleniem skarżącej. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła organowi odwoławczemu nie zbadanie jej wniosku pod kątem, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/13 oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, iż wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o jego zmianę poprzez uchylenie skarżonych decyzji organów obydwu instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 147 oraz art. 145 k.p.a., którego konsekwencją jest pominięcie podniesionego w skardze zarzutu nie dopełnienia przez organ analizy merytorycznych przesłanek wznowienia postępowania wskazanych przez stronę pod kątem wznowienia postępowania z urzędu, pomimo ewentualnego spóźnienia żądania wznowienia postępowania na wniosek strony, b) art. 106 § 3 p.p.s.a., którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, w zakresie dotyczącym okresu zwiększenia przez stronę powierzchni, na której realizowany był program rolnośrodowiskowy na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. c) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak gruntownej kontroli postępowania dowodowego w zakresie kompletności dowodów, ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, brak kontroli legalności decyzji braku wyjścia poza granicę skargi. d) art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 11 Rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006r. poprzez jego niezastosowanie, b) § 2, § 21 ust. 1 oraz § 43 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 poprzez jego błędne niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie sprawy pod kątem, czy istniały podstawy dla wznowienia postępowania z urzędu, o co wnioskowała skarżąca w zażaleniu do organu odwoławczego i w skardze do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna trafnie wywodzi naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a w szczególności art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się do wniosków i zarzutów skarżącej dotyczących kwestii nie zbadania, czy w sprawie zachodziły przesłanki dla wznowienia postępowania z urzędu, stosownie do przepisu art. 147 k.p.a. Jak już wspomniano, powołując się na orzecznictwo, taki wniosek skarżąca zawarła w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. nr . wniesione do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2012 r. nr . Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wyjaśnił bliżej, dlaczego nierozpoznanie omawianego wniosku wykracza poza zakres postępowania wyznaczonego zażaleniem skarżącej. Analogiczny zarzut skarżąca zawarła w skardze do Sądu pierwszej instancji, który również nie zajął się tym zagadnieniem, naruszając wskazane wyżej przepisy prawa. Uchybienie tym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Można dodać, iż w świetle tezy nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2404/11, którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie sprawy na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.