II SA/Sz 403/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. N. na Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IISA/Sz 586/12 i wymierzenia grzywny oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi D. N., wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 586/12 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] , wydane po dokonaniu kontroli robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji: wody zimnej i gazowej oraz instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym przy ul. [..]. Sąd uznał, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie oraz postanowienie utrzymujące je w mocy, zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwany dalej "K.p.a." Dodał, że "w swoich postanowieniach organy zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem obydwa organy poszły znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art.61a § 1 K.p.a. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy." Po stwierdzeniu prawomocności ww. wyroku od dnia 25 grudnia 2012 r., sąd zwrócił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego akta administracyjne sprawy, załączając odpis orzeczenia wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, które to dokumenty wpłynęły do organu w dniu [...] r. (k. 58 akt sądowych II SA/Sz 586/12). Organ odwoławczy przekazał ww. wyrok sądu wraz z aktami administracyjnymi Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] r. ( k. 46 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r. (k. 48 akt administracyjnych) organ I instancji zawiadomił skarżącego, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej, ciepłej wody użytkowej oraz instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] . D. N., pismem z dnia [...] r., powołując się na prawomocny wyrok sądu w sprawie II SA/Sz 586/12, zgłosił Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] żądania polegające m.in. na podłączeniu sieci instalacji gazowej w budynku do instalacji gazowej wewnątrz lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej, ciepłej wody użytkowej oraz instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzja ta została doręczona Pełnomocnikowi D. N. w dniu [...] r. Kolejnym pismem z dnia [...] r., złożonym osobiście w siedzibie Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] , D. N. wezwał organ do wykonania wyroku sądu wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 586/12 zarzucając odmowę jego wykonania przez organ oraz niespełnienie jego żądań, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 10, art. 35, art. 77, art. 105 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...], uznając złożone przez D. N. pismo za odwołanie, przekazał je Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (pismem z dnia [...]r.). D. N. w dniu [...] r. nadał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niewykonanie wyroku sądu w sprawie II SA/Sz 586/12. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zaznaczył, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...], jako organ właściwy do wykonania prawomocnego wyroku sądu – odmówił jego wykonania wydając decyzję umarzającą postępowanie. Zdaniem skarżącego, Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [..] w żaden sposób nie odniósł się do wyroku sądu, tym samym go nie wykonał i zignorował. Decyzja organu I instancji w dalszym ciągu utrzymuje i legalizuje stan samowoli budowlanej nielegalnego i samowolnego odcięcia pionu gazowego do mieszkania skarżącego, wskazując na projekt budowlany, który nie przewidywał odcięcia pionu gazowego do mieszkania skarżącego, a także brak decyzji administracyjnej o odcięciu gazu do ww. mieszkania. Skarżący podniósł, że zgodnie z prawem energetycznym odcięcia pionu gazowego może dokonać tylko dostawca paliwa gazowego, czyli PGNiG S.A. na podstawie decyzji administracyjnej, której faktycznie nigdy nie było. W jego sprawie odcięcia dokonał, na polecenie Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], podmiot nieuprawniony, czyli firma [...]. D. N. podniósł, że w dalszym ciągu obowiązuje umowa na dostawę gazu, a zakład gazowniczy na bieżąco wystawia faktury za jego dostawę do mieszkania skarżącego mimo, że od 18. miesięcy gaz nie dociera do jego mieszkania, choć licznik gazowy zlokalizowany jest w kuchni, a instalacja gazowa jest w pełni sprawna. W ocenie skarżącego, niezgodny z prawem stan jego mieszkania jest identyczny jak przed wyrokiem WSA. Z kolei wydana przez Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] decyzja umarzająca postępowanie powoduje, że organ taki stan będzie utrzymany, czyli faktycznie wyrok sądu nie zmienił stanu jego mieszkania, które jest nadal dysfunkcyjne, bowiem brakuje dopływu ciepłej wody oraz nie działa kuchenka gazowa. Zdaniem skarżącego, Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] nie ma zamiaru wykonać prawomocnego wyroku sądu, bowiem w dalszym ciągu legalizuje i podtrzymuje stan samowoli budowlanej nielegalnego odcięcia gazu w jego mieszkaniu przez nieuprawniony podmiot. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...]z tytułu niewykonania wyroku sądu. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego w trakcie wykonywania powyższych robót budowlanych, a tym samym nie miał podstawy prawnej umożliwiającej nakazanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wykonania określonych czynności, jakich domagał się D. N., zatem w dniu [...] r. wydał decyzję umarzającą postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu, D. N. podniósł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a tym samym ją usankcjonował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalej "P.p.s.a."). Stosownie do art. 154 P.p.s.a. - w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powołany przepis nie określa charakteru prawnego ani trybu wnoszenia wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwanie to nie może być jednak utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a., bowiem odnosi się wyłącznie do zaskarżania określonych w ustawie aktów i czynności. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 P.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [..] r. sygn. akt II OSK 52/06 (ONSAiWSA 2006/4/100). Pogląd ten podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jedynym zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, który to warunek został w niniejszej sprawie spełniony. Skoro przywołany wyżej wyrok w sprawie II SA/Sz 586/12 nie został wydany w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozważenia zatem wymaga, czy po wyroku uchylającym postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] zobligowany był do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jak wyjaśniono w literaturze niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może polegać na pozostawaniu w bezczynności, pozostawaniu w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie prawem przewidzianej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2011r., s. 549). Zdaniem składu orzekającego, pojęcie niewykonania wyroku należy interpretować w zakresie właściwości sądów administracyjnych, uregulowanej przepisem art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stwierdzenie zaistnienia jednej z postaci niewykonania wyroku - stanowiących w istocie bezczynność lub przewlekłość w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., powstałą po wydaniu przez sąd wyroku uwzględniającego skargę - uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny stosownie do art. 154 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie D. N. domaga się wymierzenia grzywny Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] ze względu na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., którym uchylono wydane przez obie instancje postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że brak rozstrzygnięcia wniosku strony z [...] r. o podjęcie działań administracyjnych w celu przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego nr [...] lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wydanych postanowień, stanowiłoby podstawę do wymierzenia grzywny organowi powstrzymującemu się z załatwieniem sprawy. Należało zatem zbadać, czy w niniejszej sprawie takie okoliczności miały miejsce. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 286 § 1 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. W myśl art. 286 § 2 termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w powołanych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W oparciu o akta sądowe sprawy II SA/Sz 586/12 oraz nadesłane akta administracyjne sąd ustalił, że akta administracyjne oraz odpis wyroku wraz z uzasadnieniem ze stwierdzeniem jego prawomocności zostały zwrócone do organu w dniu [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji w budynku przy [...], a także o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, pismem z dnia [...] r., doręczonym stronie w dniu [...] r. W toku postępowania wpłynął do organu wniosek z dnia [...] r. zawierający oczekiwania D. N. związane z prowadzonym postępowaniem. Wniosek podpisał pełnomocnik strony, który jednakże równocześnie nie przedłożył organowi pełnomocnictwa. Organ wystosował więc stosowne wezwanie do jego złożenia ( pismo z [...] r.). Pełnomocnictwo zostało złożone w dniu [...] r. Następnie, w dniu [...] r., organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej, ciepłej wody użytkowej oraz instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość. W ocenie sądu, powołanych okolicznościach brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji bezczynności, jak również nie można stwierdzić, że postępowanie to prowadzone było w sposób przewlekły. Od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 586/12 do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie minęły dwa miesiące i dwa dni ([...]). Można przyjąć, że rozpatrywana sprawa administracyjna należała do spraw skomplikowanych, dla których załatwienia K.p.a. przewiduje termin dwóch miesięcy. Skoro działający w sprawie pełnomocnik nie przedłożył pełnomocnictwa, do czego był zobowiązany na podstawie art.33 § 3 K.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu oczekiwania organu na pełnomocnictwo (art.35 § 5 K.p.a., a więc dni od momentu wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa aż do jego złożenia, tj. 5 dni. Z powyższego wynika, że faktycznie załatwienie sprawy nastąpiło w okresie nie przekraczającym dwóch miesięcy. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz pisma skarżącego stanowiącego jej uzupełnienie, wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu załatwiającego sprawę po uchyleniu jego orzeczenia przez sąd czy późniejszych, wydanych w sprawie orzeczeń. Załatwienie sprawy polega na obowiązku jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, a nie na powinności uwzględnienia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym to orzeczenie. Podkreślić należy, że tryb określony w przytoczonym przepisie nie służy merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu załatwiającego sprawę po uchyleniu jego orzeczenia przez sąd. Okoliczność nieuwzględnienia przez organ I instancji, przy wydaniu decyzji, oceny prawnej wyrażonej w wyroku uchylającym poprzednią decyzję nie stanowi podstawy zastosowania restrykcji przewidzianych w art. 154 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13.03.2012 r., II OSK 2676/11; dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że zarzut nierespektowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej, czy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu uchylającym wcześniej wydane rozstrzygnięcie w tej sprawie może być skutecznie podniesiony jedynie w toku postępowania instancyjnego, jak również w skardze na ostateczne rozstrzygnięcie (w niniejszej sprawie na decyzję utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego) do sądu administracyjnego, lecz jak zostało to podkreślone wcześniej nie może stanowić podstawy wymierzenie grzywny w trybie art. 154 ustawy P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.