I OSK 1990/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 436/13 o odrzuceniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. na czynność Starosty Poznańskiego w przedmiocie odmowy przyznania statusu strony postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 13 czerwca 2013 r., IV SA/Po 436/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. na czynność Starosty Poznańskiego w przedmiocie odmowy przyznania statusu strony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] marca 2012 r. Starosta Poznański poinformował Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej [...], że działki nr [...] i [...] nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, a co za tym idzie Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w sprawie o zwrot tych nieruchomości. Wnioskiem z 1 czerwca 2012 r. Spółdzielnia reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiła do Starosty o uznanie jej za stronę postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że jako podmiot korzystający z nieruchomości Spółdzielnia ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółdzielnia wyjaśniła również, że przed Sądem Okręgowym pod sygn. akt XII C 975/02/15 toczy się postępowanie o stwierdzenie obowiązku oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości. Postanowieniem z [...] października 2012 r., nr [...] organ odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] uznania za stronę wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i tym samym nie przysługuje jej przymiot strony. Na skutek zażalenia wniesionego przez Spółdzielnię, Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, że k.p.a. nie przewiduje środków zaskarżenia od postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania. Pismem z 3 grudnia 2012 r. Spółdzielnia wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa w postaci odmówienia dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] lutego 2013 r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że kwestia dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania została wyjaśniona w postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego z [...] r. Pismem z dnia 18 marca 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Starosty Poznańskiego w zakresie odmowy uznania Spółdzielni za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Następnie, Sąd uznał, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 października 2008 r., II GSK 340/08. Działanie organu polegające na wysłaniu do skarżącej Spółdzielni pisma zawierającego stanowisko, że z uwagi na brak interesu prawnego nie jest ona stroną postępowania, nie podlega w ogóle kontroli sądowej. Tym samym droga sądowa w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu w charakterze strony była niedopuszczalna. Ponadto, Sąd wskazał, że przedmiotem skargi była czynność Starosty Poznańskiego, a nie postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie uznania Spółdzielni za stronę postępowania. Postanowienie Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 27 listopada 2012 r. (str. 2 wezwania do usunięcia naruszenia prawa, k. 1384 akt administracyjnych). Zatem, termin do wniesienia skargi na powyższe postanowienie upłynął z dniem 27 grudnia 2012 r. Tymczasem skarga będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 18 marca 2013 r., a wiec po znacznym upływie czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że sądy administracyjne rozpoznając skargi na postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania uchylały te postanowienia lub stwierdzały nieważność wskazując m.in., iż przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2007 r., I SA/Wa 1850/06, wyrok WSA w Łodzi z 24 marca 2004 r., II SA/Łd 1008/01). Z uwagi na powyższe Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co w konsekwencji skutkowało tym, że nie rozpoznawał skargi merytorycznie i nie mógł odnieść się do obszernych wywodów i szeregu argumentów skarżącej dotyczących jej interesu prawnego. Tym samym Sąd nie przesądził, czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Na końcu Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty lub w orzeczeniach w inny sposób kończących sprawę - w sprawie rozpatrywanej w trybie art. 134 k.p.a. – w przedmiocie ewentualnego orzeczenia o niedopuszczalności odwołania wobec wniesienia go przez osobę niebędącą stroną. Dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku, gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, to może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. W skardze kasacyjnej, Spółdzielnia zaskarżyła opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi i przyjęcie, że czynność (bądź akt) z zakresu administracji publicznej polegająca na odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem wnoszącej skardze kasacyjnej, skoro przepisy prawa nie wskazują co należy rozumieć pod pojęciem "aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie ma podstaw prawnych, by z kategorii tej wyłączać "działanie" organu odnoszące się do kwestii kręgu stron postępowania. Nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że czynność (akt) dotycząca ustalenia statusu strony nie ma związku z żadnymi uprawnieniami danego podmiotu. Z samego faktu uznania danej osoby za stronę postępowania wynika bowiem jej uprawnienie do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym wyrażaniu stanowiska w sprawie czy zgłaszania wniosków dowodowych. Nie jest również trafne stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w orzeczeniach w inny sposób kończących sprawę. Rozumowanie przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do wniosku, że skarżącej przysługiwałby jedynie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną – co wynika z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można uznać za racjonalne stanowiska, zgodnie z którym dopiero po zakończeniu postępowania możliwe będzie kwestionowanie poprawności jego prowadzenia. Skarżąca podniosła ponadto, że błędne są rozważania Sądu I instancji w kwestii terminu, w jakim wniesiona została skarga. Niezasadnie Sąd przyjął, że termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 27 grudnia 2013 r. Jednakże, skarga dotyczyła czynności Starosty Poznańskiego a nie postanowienia wydanego przez Wojewodę Wielkopolskiego. Postępowanie zażaleniowe stanowiło wynik błędnego pouczenia skarżącej o przysługującym jej uprawnieniu do zaskarżenia postanowienia Starosty Poznańskiego o odmowie uznania za stronę postępowania. Naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił się Sąd I instancji, przyjmując, że badanie kwestii posiadania przez dany podmiot statusu strony nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ma istotny wpływ na treść podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia, ponieważ w jego wyniku skarżąca nie ma skutecznej możliwości wykazania swojego interesy prawnego do brania udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 p.p.s.a.). Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną, to skarga wniesiona na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. Na tym etapie rozstrzygnięcie będzie przesądzać o prawach określonych przepisami prawa. Błędne jest stanowisko skarżącej Spółdzielni, z którego wynika, że niezależnie od konstrukcji postępowania przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego i zasady, że administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), organ powinien wydać rozstrzygnięcie o uznaniu ją za stronę na wybranym przez wnioskodawczynię etapie postępowania. Ponieważ status strony wynika z przepisów prawa materialnego to w wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Inny podmiot, który domaga się uznania go za stronę może wnieść odwołanie od decyzji i wówczas organ odwoławczy wydaje akt oceniający jego legitymację w sprawie przez wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. lub decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – jeżeli stwierdzi, że wnioskodawca nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 147/12). Ponadto, jak słusznie zwróciła uwagę wnosząca skargę kasacyjną, okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest również przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Zatem, Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy umożliwiające Spółdzielni obronę swoich interesów w postępowaniu przed organami administracji i następnie przed sądem administracyjnym. Niezasadny jest zatem pogląd Spółdzielni, że nie ma skutecznej możliwości wykazania swojego interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu. Należy podkreślić, że zarówno organ, uczestnicy postępowania, jak i podmioty które uznają, że posiadają interes prawny w sprawie powinny stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, i wykorzystywać przewidziane tam instytucje w celu obrony swoich praw. W niniejszej sprawie po stronie Starosty Poznańskiego nie powstał obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania Spółdzielni za stronę postępowania. Dlatego też, Spółdzielni nie przysługiwało zażalenie, ani odwołanie od pisma z [...] marca 2012 r. informującego, że Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w sprawie, tak jak i zażalenie na postanowienie Starosty z [...] października 2012 r., nr [...], którym organ odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] uznania za stronę postępowania. W konsekwencji Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] r., nr [...] zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, że k.p.a. nie przewiduje środków zaskarżenia od postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania. Ponieważ skarga została wniesiona na czynność Starosty Poznańskiego z [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania, należało ją odrzucić z uwagi na treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu, okoliczność, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane zostało do Starosty oraz że jego działanie stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy [...] r. Wojewoda Wielkopolski wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odmowa uznania za stronę postępowania nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tym bardziej, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy umożliwiające Spółdzielni obronę swoich interesów w postępowaniu przed organami administracji i następnie przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.