II SA/Łd 341/13

Dnia 13 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] ,nr [...], odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia umorzyło postępowanie odwoławcze. W toku postępowania ustalono, iż organ I instancji ww. decyzją z dnia [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na zmianie sposobu użytkowania terenów po byłej cegielni na zakład produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz kompostownię odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą, położonych w M., na działce nr ewid. 901, planowanego przez A Sp. z o.o. w Ł. Od powyższej decyzji odwołał się Z. W., uznany przez organ I instancji za stronę postępowania, będący właścicielem działki nr 901, tj. terenu przeznaczonego pod projektowane przedsięwzięcie. Skarżący zarzucił organowi, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 77 ust. i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto działanie Wójta Gminy M. nastawione jest wyłącznie na uzyskanie pewnych celów politycznych i odwleczenie w czasie podjęcia decyzji zgodnej z przepisami prawa, co naraża na duże straty finansowe zarówno inwestora, jak i jego jako właściciela terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wskazaną na wstępie decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Z. W. podnosząc, iż odwołanie od decyzji organu administracji publicznej przysługuje tylko stronie postępowania zakończonego w pierwszej instancji, mającej interes prawny w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż na gruncie art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest tylko ten podmiot, który swój interes prawny wywodzi z konkretnej normy prawa materialnego. Cechą strony w rozumieniu tego przepisu jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Posiadanie interesu prawnego, to możność skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądania zaniechania czy ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Aby mieć zatem przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Nie wystarczy więc wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny. Następnie Kolegium wyjaśniło, iż ustawodawca definiując pojęcie strony wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym, a nie interesem faktyczny dającym się nawet racjonalnie uzasadnić. Ponadto interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki, pozostające w ścisłym związku z rozstrzygnięciem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż należało zatem i przede wszystkim rozważyć, czy Z. W. przysługują uprawnienia jako stronie do złożenia odwołania, a więc czy na podstawie obowiązującego prawa materialnego może uzyskać konkretne korzyści - uprawnienia, albo może też być obarczony powinnością określonych zachowań, skonkretyzowanych w decyzji organu administracji publicznej. Osoby, dla których z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie mają przymiotu stron w świetle art. 28 K.p.a., nie są więc legitymowane do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zdaniem Kolegium w sprawie rozstrzygniętej negatywną decyzją pierwszoinstancyjną, postępowanie zostało wszczęte na wniosek A Sp. z o.o. w Ł., która to w efekcie nie uzyskała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia planowanego na działce nr 901, obręb [...]. Skarżący wprawdzie posiada tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczył wniosek, ale wniosek ten nie pochodził od niego. W związku z tym w ocenie organu II instancji nie można wywodzić w stosunku do skarżącego uprawnień strony do złożenia odwołania. Zaskarżona decyzja nie umniejsza prawom skarżącego jako właściciela terenu. Inicjatywa wszczęcia postępowania nie pochodziła od skarżącego, a zapadła w jego wyniku decyzja pierwszoinstancyjną nie wywiera żadnych skutków prawnych w jego sferze prawnej. Z tego też względu skarżący występując w istocie po stronie wnioskodawcy z interwencją o rozstrzygnięcie sprawy na jego korzyść, ma jedynie w jej przedmiocie interes faktyczny. Tego rodzaju zagadnienie nie uzasadnia uznania skarżącego za stronę tego postępowania. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. W., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 K.p.a. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie. Decyzja środowiskowa dla planowanego przedsięwzięcia będzie dla niego oznaczać, czy będzie mógł ewentualnie wykorzystać ww. nieruchomość na działalność określoną we wniosku o wydanie takiej decyzji. Skarżący podniósł, że prowadzone postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, który jest indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, gdyż decyzja, która dotyczy praw i obowiązków inwestora wpływa również na jego prawa i obowiązki jako właściciela nieruchomości. Skarżący zarzucił, że Kolegium odmówiło mu przymiotu strony uznając jednocześnie za strony inne podmioty, nie oceniając ich interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, iż wbrew temu co podnosi skarżący, nie odmówiono mu przyznania przymiotu strony, a jedynie uznano, iż od negatywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań odwołanie przysługiwało wyłącznie inwestorowi, bowiem tylko inwestor mógł się wykazać interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania Z. W., z powodu niewykazania przez skarżącego interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium sam fakt bycia właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, choć co do zasady uzasadnia przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, to jednak nie oznacza, że strona nie musi wykazywać interesu prawnego na każdym etapie tego postępowania, w tym także w postępowaniu przed organem II instancji. Zdaniem organu odwoławczego argumenty, które legły u podstaw odwołania odnosiły się wyłącznie do interesu faktycznego skarżącego, a nie do interesu prawnego, od którego uzależnione jest przyznanie określonemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, również w postępowaniu odwoławczym. Na wstępie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważający jest pogląd, iż brak interesu prawnego skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2012r., sygn. akt II OSK 905/11 oraz z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 882/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 177/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd ten co do zasady nie budzi wątpliwości. Należy jednak pamiętać, że ustalenie interesu prawnego przesądza o statusie podmiotu jako strony/uczestnika całego postępowania. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąca podstawę orzekania w niniejszej sprawie nie zawiera definicji legalnej strony postępowania. Zastosowanie znajdują zatem unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważając problematykę interesu prawnego i strony postępowania administracyjnego odwołać się zatem należy do unormowania art. 28 k.p.a. Zgodnie tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, iż interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Nie ulega również wątpliwości, iż interes prawny można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale także z prawa cywilnego, czy gospodarczego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należ odróżnić interes faktyczny, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak jego żądanie w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji nie znajduje oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest jednak to, czy można akceptować pogląd, że osobie mającej przymiot strony w postępowaniu nie przysługuje przymiot strony do złożenia odwołania. Organ odwoławczy bowiem odnosi wprost rozważania dotyczące interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu jedynie do etapu złożenia odwołania. Zabieg taki jest nieuprawniony, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 28 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danego podmiotu. Organ bada więc jedynie istnienie interesu prawnego, jego związku ze sprawą. Nie można przymiotu strony oceniać natomiast przez pryzmat skonkretyzowanego już sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie, że rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego strony nie oznacza automatycznie, że postępowanie tak zakończone nie dotyczy interesu prawnego strony a tym samym, że dany podmiot traci przymiot strony. Jak wynika z odwołania, Z. W. wywodził swój interes prawny w postępowaniu z prawa własności nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Taki związek wydaje się nie budzić wątpliwości. Również organy nie kwestionowały jego udziału jako uczestnika w dotychczasowym postępowaniu. Nie do przyjęcia jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, według którego treść rozstrzygnięcia organu I instancji przesądziła o braku istnienia interesu prawnego skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, co skutkowało odmową przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym i jego umorzeniem. Dla oceny istnienia interesu prawnego Z. W. w niniejszej sprawie nie może mieć bowiem znaczenia ani treść decyzji organu I instancji, ani treść podnoszonych przez skarżącego argumentów, które zdaniem Kolegium odnoszą się wyłącznie do interesu faktycznego skarżącego, zbieżnego z interesem inwestora. Przeciwne stanowisko sprzeciwia się pojęciu strony postępowania, wynikającego z art. 28 K.p.a. Powołany przepis uzależnia przymiot strony postępowania wyłącznie od istnienia interesu prawnego, wystarczy odwołać się d sformułowania, "dotyczy interesu prawnego". Niedopuszczalna jest natomiast sytuacja, kiedy o przymiocie strony w postępowaniu odwoławczym decyduje treść rozstrzygnięcia organu I instancji, co przekłada się na możliwość dokonywania przez stronę określonych czynności procesowych. Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wprawdzie posiada tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczył wniosek, ale wniosek ten nie pochodził od niego i w związku z tym nie można wywodzić w stosunku do skarżącego uprawnień strony do złożenia odwołania. W ocenie Kolegium skoro zaskarżona decyzja nie umniejsza prawom skarżącego jako właściciela terenu, to bez względu na interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, odmowa wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywiera żadnych skutków prawnych w jego sferze prawnej, a zatem skarżący nie ma interesu prawnego w dokonaniu czynności procesowej, jaką jest odwołanie. Ponadto zdaniem organu II instancji skarżący występując w istocie po stronie wnioskodawcy z interwencją o rozstrzygnięcie sprawy na jego korzyść, miał jedynie w tym przedmiocie interes faktyczny. Czym innym jest jednak bezzasadność żądania strony, a czym innym jest prowadząca do umorzenia postępowania jego bezprzedmiotowość z uwagi na brak przymiotu strony. Podkreślić raz jeszcze wypada, że na status podmiotu jako strony postępowania nie ma wpływu konkluzja, że kwestionowane przez odwołującego się rozstrzygnięcie nie narusza jego prawnie chronionych interesów. Idąc tokiem rozumowania organu odwoławczego należałoby oczekiwać, że organ II instancji każdorazowo winien dokonać weryfikacji listy uczestników w zależności od tego, czy decyzja organu I instancji narusza ich interes prawny, czy nie. Takie rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia w regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w unormowaniu instytucji strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Przymiot strony dotyczy udziału w postępowaniu, zatem także uprawnienia do skarżenia decyzji. Natomiast ocena, że decyzja nie narusza interesu prawnego danego podmiotu stanowi merytoryczną ocenę odwołania i obliguje do wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Kolegium bezsprzecznie wynika, że to właśnie okoliczność, iż decyzja I instancji w niczym nie narusza interesu prawnego skarżącego jest podstawą wniosku, że nie przysługuje mu przymiot strony do złożenia odwołania.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, pomimo wcześniejszego stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, dokonało też oceny merytorycznej zarzutów odwołania, stwierdzając, że odmowa udzielenia środowiskowej zgody na realizację przedsięwzięcia nie narusza i nie ogranicza w jakikolwiek sposób prawa własności nieruchomości skarżącego, jak również innych przysługujących mu praw, a także czy nakłada na niego określone obowiązki. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Nie był jednak uprawniony do umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku wykazania naruszenia interesu prawnego. Nie do zaakceptowania jest wniosek, że choć skarżący jest stroną postępowania, to tak naprawdę prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji przysługiwałoby mu wyłącznie wtedy, gdyby inwestor uzyskał decyzję pozytywną, z którą skarżący by się nie zgadzał. Pamiętać należy, iż interes prawny przesądza o uprawnieniu do bycia stroną w postępowaniu, dotyczy udziału podmiotu w tym postępowaniu, jego uprawnień i obowiązków, a nie w możliwości zaskarżania decyzji. Jeżeli rozstrzygnięcie organu I instancji nie prowadzi do naruszenia interesu prawnego danego podmiotu mówić można o zasadności i skuteczności odwołania, a nie o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Nie można być stroną postępowania administracyjnego w odniesieniu tylko do jednego z jego etapów, np. tylko w zakresie rozpatrywania jej przez organ I instancji. Organ odwoławczy jest ponadto niekonsekwentny w określeniu statusu Z. W. w tym postępowaniu. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania Z. W. w tym samym dniu wydał również decyzję uchylającą w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji, odmawiającą wnioskodawcy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzję tę organ doręczył również skarżącemu jako uczestnikowi. Zwieńczeniem nielogicznego i niekonsekwentnego postępowania organu odwoławczego jest stwierdzenie, które znalazło się w odpowiedzi na skargę o następującej treści: "Kolegium uznało, że nie można przyznać skarżącemu legitymacji do złożenia odwołania, choć jest stroną postępowania.". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy naruszył art. 28 K.p.a. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji tego także przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Z kolei sprzeczne ze sobą wnioski organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zestawieniu z podjętymi przez organ czynnościami procesowymi w całej sprawie administracyjnej oraz twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę sprzeciwiają się treści art. 107 § 3 K.p.a. i zasadzie zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Naruszenia powołanych przepisów postępowania w powyższym zakresie miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziły do bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokona merytorycznej oceny odwołania skarżącego, a następnie wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, mając na względzie fakt, iż wyrokiem z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt 1117/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę A Spółki z o.o. w Ł. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...], którą organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego kwestionowaną przez skarżącego decyzję w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten jest nieprawomocny. Oznacza to, że po uprawomocnieniu się ww. wyroku sprawa powróci do etapu postępowania odwoławczego, w którym jednocześnie powinny być rozpatrzone wszystkie odwołania od decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. B.A.