IV SA/Po 1192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. P., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.; dalej jako: "Prawo geodezyjne i kartograficzne", w skrócie: "p.g.k.") – po rozpatrzeniu wniosków B. i P. P. (dalej jako: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w [...], oznaczonych następującymi numerami geodezyjnymi: - działki nr 20/7 z działkami nr: 19/17, 19/16, 26/9, 20/8, 20/9, 20/13 i 20/14, - działki nr 20/8 z działkami nr: 26/7, 26/9, 26/8, 20/13 i 20/14, - działki nr 20/9 z działkami nr 20/11 i 20/10, - działki nr 20/10 z działkami nr 20/11 i 20/14, - działki nr 20/13 z działką nr 20/14, - działki nr 20/14 z działkami nr 20/12 i 26/7. Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 29 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – umorzył postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte ww. postanowieniem, jako bezprzedmiotowe, w części dotyczącej punktów i linii granicznych następujących działek: 1) działki nr 20/7 będącej własnością Wnioskodawców z działką nr 19/16 będącą własnością Miasta [...] (dalej: "Miasto"), 2) działki nr 20/7 będącej własnością Wnioskodawców z działkami nr 20/9 i 20/13 również będącymi własnością Wnioskodawców, 3) działki nr 20/10 będącej własnością Z. i J. P. z działką nr 20/11 będącą własnością Miasta i z działką nr 20/14 będącą własnością Z. i J. P., 4) działki nr 20/14 będącej własnością Z. i J. P. z działką nr 20/12 będącą własnością Zgromadzenia [...] i z działką nr 26/7 będącą własnością Parafii [...] (dalej jako: "Parafia"). W uzasadnieniu Prezydent Miasta opisał przebieg postępowania, zaznaczając, że decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], o częściowym umorzeniu postępowania została, na skutek odwołania Wnioskodawców, uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia. Dalej opisując stan faktyczny i prawny sprawy organ I instancji stwierdził, co następuje: Ad 1). Jak wynika z mapy ewidencji gruntów, działka nr 20/7 i działka nr 19/16 nie sąsiadują ze sobą – nie graniczą ze sobą ani odcinkiem, ani punktem granicznym. Organ ocenił, że skoro te działki nie graniczą ze sobą, to również ich granica nie może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego. Ad 2. Przeprowadzenie rozgraniczenia działki nr 20/7 z działkami nr 20/9 i 20/13 jest prawnie niedopuszczalne, bowiem rozgraniczenie gruntów w rozumieniu przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art.152–153 Kodeksu cywilnego możliwe jest jedynie między sąsiadującymi ze sobą gruntami stanowiącymi odrębny przedmiot własności. Rozgraniczenie nieruchomości rozumie się jako ustalenie zasięgu władztwa (ustalenie linii i punktów granicznych) nad częścią nieruchomości Nie można rozgraniczać dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych, które należą do jednego właściciela. W sprawie takiej nie występuje bowiem problem zasięgu władztwa nad nieruchomością. Spór co do przebiegu granic konkretnych nieruchomości może powstać tylko pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiadujących ze sobą (na odcinku wspólnej granicy). Ad 3) i 4). Wniosek o rozgraniczenie działki nr 20/10 z działkami nr 20/11 i 20/14 oraz działki nr 20/14 z działkami nr 20/12 i 26/7 dotyczy działek, których Wnioskodawcy nie byli właścicielami. Przepis art. 30 p.g.k. stanowi, że rozgraniczenie prowadzi się na wniosek strony, a zatem na wniosek osoby posiadającej interes prawny w sprawie. W przypadku, gdy wniosek osoby o rozgraniczenie nie dotyczy nieruchomości będącej jej własnością, ale dotyczy ustalenia granic nieruchomości będących własnością osób trzecich, to w takim przypadku wnioskodawcy nie przysługuje prawo strony. W przeciwnym przypadku nastąpiłoby naruszenie praw własności osób trzecich, podlegających ochronie konstytucyjnej. W przypadku żądania rozgraniczenia ww. działek Wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, a tym samym tytułu do skutecznego żądania rozgraniczenia. Legitymowanym do złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości – jako że ustalenie przebiegu linii granicznej związane jest bezpośrednio z realizacją prawa własności nieruchomości – będzie jej aktualny właściciel, użytkownik wieczysty. Prawo to przysługuje także współwłaścicielowi, współużytkownikowi wieczystemu, posiadaczowi samoistnemu i posiadaczowi zależnemu w określonych sytuacjach. Analizując wniosek o rozgraniczenie działki nr 20/10 z działką nr 20/14 organ podkreślił, że oprócz tego, iż Wnioskodawcy nie posiadają tytułu do złożenia wniosku, dodatkowo działki te stanowią własność tych samych osób trzecich. Odnosząc się do złożonych w toku postępowania wniosków o jego umorzenie, organ I instancji napisał, że wniosek I. i W. G. o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy własności ich działki nr 19/17 z działką nr 20/7 z tego powodu, że "wnioskodawcy nie wykazali podstaw faktycznych swojego żądania w przedmiocie rozgraniczenia naszych nieruchomości", nie może być uwzględniony. Zgodnie z przepisami art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być umorzone jedynie w przypadku, gdy w całości lub w części stało się bezprzedmiotowe, np. w przypadku wycofania wniosku lub w przypadkach opisanych wyżej. W przypadku rozgraniczania działek nr 19/17 i 20/7 sytuacja taka nie ma miejsca. Z tych samych powodów nie mógł być uwzględniony w całości wniosek Z. i J. P. o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Organ I instancji podkreślił, że w związku z podjętym rozstrzygnięciem przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego wszczętego opisanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. pozostaną odcinki granic wraz z ich punktami granicznymi między: – działką nr 20/7 będącą własnością Wnioskodawców a działką nr 19/17 będącą własnością I. i W. G., – działką nr 20/7 a działką nr 26/9 będącą własnością M. i I. W., – działką nr 20/7 a działką nr 20/14 będącą własnością Z. i J. P., – działką nr 20/7 a działką nr 20/8 będącą współwłasnością Z. i J. P. oraz Wnioskodawców, – działką nr 20/8 a działką nr 20/14 będącą własnością Z. i J. P., – działką nr 20/8 a działką nr 20/13, będącą własnością Wnioskodawców, – działką nr 20/8 a działką nr 26/8 stanowiącą współwłasność M. i I. W., Wnioskodawców oraz Z. i J. P., – działką nr 20/8 a działką nr 26/12 stanowiącą własność Parafii, – działką 20/8 a działką 26/9 będącą własnością I. i M. W., – działką nr 20/9 będącą własnością Wnioskodawców a działką nr 20/11 będącą własnością Miasta, – działką nr 20/9 a działką nr 20/10 będącą własnością Z. i J. P., – działką nr 20/13 będącą własnością Wnioskodawców a działką nr 20/14 będącą własnością Z. i J. P. Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wnieśli Wnioskodawcy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania toczącego się przed organem I instancji w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania w zakresie rozgraniczenia działek nr: 20/7 z 19/16, 20/7 z 20/9 i 20/13, 20/10 z "20/1" [powinno być raczej: "20/11" – uw. Sądu] i 20/14 oraz 20/14 z 20/12 i 26/7, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem dalszego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie. W obszernym uzasadnieniu Skarżący zarzucili, że Prezydent Miasta nie zauważył konieczności rozróżnienia bezprzedmiotowości administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego od bezzasadności żądania strony zawartego we wniosku o rozgraniczenie. Stwierdzenie braku ustawowych, czyli materialnoprawnych przesłanek przeprowadzenia rozgraniczenia nie czyniło w żadnym razie bezprzedmiotowym postępowania rozgraniczeniowego w znaczeniu z art. 105 § 1 k.p.a., ale oznaczało jedynie bezzasadność żądania Wnioskodawców, która powinna skutkować wydaniem merytorycznej decyzji o umorzeniu administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 p.g.k. i przekazaniem z urzędu sprawy o rozgraniczenie nieruchomości do sądu celem dalszego jej prowadzenia, a nie umorzeniem postępowania rozgraniczeniowego z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. Nadto Skarżący zarzucili wadliwą ocenę przez organ I instancji, że nie mają interesu prawnego w przeprowadzeniu rozgraniczenia działki nr 20/10 z działkami nr 20/11 i 20/14 oraz działki nr 20/14 z działkami nr 20/12 i 26/7, podczas gdy ich interes prawny wynika z tego, że działka nr 20/10 posiada wspólny punkt graniczny 851 nie tylko z działką nr 20/11, ale też z działką Skarżących – nr 20/9. Punkt ten wyznacza zatem zakres i zasięg przedmiotowy prawa własności Skarżących do działki nr 20/9 w stosunku do sąsiadujących z nią poprzez wspólny punkt graniczny działek. Podobna sytuacja dotyczy rozgraniczenia innych działek. Ponadto Skarżący, wskazując na możliwość skorzystania z uprawnień procesowych, zmienili treść wniosku w sprawie [...] w ten sposób, że zażądali również rozgraniczenia działki nr 20/8 z działką nr 26/12. Ponadto zaznaczyli, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji w aktach znajdowały się dwa wnioski stron postępowania o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego. Umorzenie postępowania bez uprzedniego rozpoznania skutecznie złożonego wniosku pozbawiło Skarżący prawa do otrzymania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz możliwości zaskarżenia, w opisywanym odwołaniu, postanowień w przedmiocie rozpoznania tych wniosków. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z [...] września 2012 r. stanowiącym reakcję na pismo organu I instancji przekazujące odwołanie organowi wyższego stopnia. Odwołujący się złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu ze wspólnej opinii Katedry Geodezji i Astronomii Geodezyjnej Wydziału Geodezji i Kartografii Politechniki Warszawskiej oraz Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w kwestiach wymienionych w piśmie. Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, przy czym postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. SKO wskazało, że podziela pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z 10 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1223/09, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega zakończeniu poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. SKO oceniło, że organ I instancji słusznie wskazał, iż w przypadku żądania rozgraniczenia działki nr 20/10 z 20/11 i 20/14 oraz działki nr 20/14 z 20/12 i 26/7 Skarżącym nie przysługuje przymiot stron w tym postępowaniu, a tym samym nie posiadają oni legitymacji do skutecznego żądania rozgraniczenia tych działek. SKO nie podzieliło przy tym argumentacji Skarżących, że ich interes prawny w rozgraniczeniu przedmiotowych działek wynika z faktu, iż działki te posiadają wspólne punkty graniczne z działkami stanowiącymi własność Skarżących, bowiem nie przesądza to o posiadaniu przez nich jakiegokolwiek prawa rzeczowego do tych działek. Wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy ww. działkami, gdyż nie posiadają oni tytułu prawnego względem tych nieruchomości. Nie są również ich posiadaczami samoistnymi czy zależnymi oraz nie posiadają ograniczonego prawa rzeczowego w stosunku do tych nieruchomości. SKO podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do rozgraniczenia działek nie sąsiadujących ze sobą oraz tych działek, które co prawda ze sobą sąsiadują, ale należą do tego samego właściciela. Bez względu na to, że te ostatnie działki posiadają odrębne księgi wieczyste, nie mogą one stanowić przedmiotu rozgraniczenia, gdyż w takiej sytuacji nie występuje problem zasięgu władztwa nad nieruchomością. Odnosząc się zaś do złożonego przez Skarżących wniosku o rozgraniczenie działki nr 20/8 z działką nr 20/12 SKO wyjaśniło, że, jak wynika z kontrolowanej decyzji, organ I instancji dokonując analizy sprawy uwzględnił fakt, iż w wyniku dokonanego w dniu 04 lipca 2012 r. podziału działki nr 26/7, działka nr 20/8 graniczy obecnie z powstałą w wyniku podziału działką nr 26/12, a co za tym idzie – prowadzone aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe obejmować będzie również rozgraniczenie działki nr 20/8 z działką nr 26/12. Ponadto SKO stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż działka nr 26/7 nie graniczy już z działką nr 20/8, ich rozgraniczenie nie jest prawnie dopuszczalne. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli Wnioskodawcy, zarzucając: 1) wadliwe, a co najmniej przedwczesne przyjęcie zbędności i niedopuszczalności rozgraniczenia działek nr: 20/7 z 20/9, 20/7 z 20/13, 20/10 z 20/14, z powołaniem się na to, że stanowią one własność tych samych osób; a w ślad za tym – nieuzasadnione, a co przynajmniej przedwczesne przyjęcie bezprzedmiotowości ich rozgraniczenia w rozumieniu art. 105 k.p.a., 2) wadliwe, a co najmniej przedwczesne przyjęcie zbędności i niedopuszczalności rozgraniczenia działek nr: 20/10 z 20/11, 20/14 z 26/12 (dawna "26/17" [powinno być raczej: "26/7" – uw. Sądu]), a także 20/10 z 20/14, z powołaniem się na to, że stanowią one własność osób trzecich, a przez to, że Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu ich rozgraniczenia, że działka 26/7 już nie istnieje, bo została zastąpiona przez działkę 26/12; a w ślad za tym – nieuzasadnione, a przynajmniej przedwczesne przyjęcie bezprzedmiotowości ich rozgraniczenia w rozumieniu art. 105 k.p.a., 3) wadliwe, a co najmniej przedwczesne przyjęcie zbędności i niedopuszczalności rozgraniczenia działek nr 20/14 z 20/12, z powołaniem się na to, że stanowią one własność osób trzecich, oraz działki nr 20/7 z 19/16 z powołaniem się na brak wspólnego punktu granicznego, a przez to, że Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu ich rozgraniczenia; a w ślad za tym – nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne przyjęcie bezprzedmiotowości ich rozgraniczenia w rozumieniu art. 105 k.p.a., 4) wadliwą wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 105 k.p.a., w szczególności nieuwzględnienie, że zgodnie z literalnym brzemieniem art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie z powodu braku formalnych (procesowych) przesłanek, czyli ze względu na brak sprawy administracyjnej w rozumieniu tego przepisu, a nie z powodu braku materialnoprawnych przesłanek rozgraniczenia. Taki brak winien skutkować albo oddaleniem wniosku o rozgraniczenie, albo umorzeniem postępowania w całości na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 p.g.k. i przekazaniem sprawy z urzędu sądowi do sądowego etapu postępowania rozgraniczeniowego, 5) pominięcie rozważenia, czy postępowanie w niniejszej sprawie, w tym decyzję w przedmiocie jego częściowego umorzenia, może prowadzić i podejmować Prezydent Miasta, w sytuacji, gdy jest on jednocześnie stroną tego postępowania, gdyż przedmiotem postępowania jest m.in. działka stanowiąca własność Miasta, 6) naruszenie zasad procedowania administracyjnego, w tym reguł postępowania dowodowego, przez całkowite niewykonanie ustawowego obowiązku zebrania wszechstronnego materiału dowodowego w przedmiocie przesłanek częściowego umorzenia postępowania, powielenie błędów poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji, w tym zwłaszcza nieuzasadnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez Skarżących na okoliczność konieczności rozgraniczenia punktów granicznych i działek, co do których umorzono częściowo postępowanie, a szczególnie dowodu z opinii biegłych, połączone z bezpodstawnym i niezgodnym z prawem przypisywaniem sobie wyłącznej kompetencji w zakresie oceny okoliczności wymagających wiadomości specjalnych z dziedziny geodezji i prawa geodezyjnego, dostępnej wyłącznie profesjonalnym biegłym specjalistom z tej dziedziny, 7) brak jakiegokolwiek stanowiska co do zaniechania przez organ I instancji, przed wydaniem decyzji, formalnego rozpoznania wniosku stron o zawieszenie postępowania, znajdującego się w aktach sprawy; a w ślad za tym brak stanowiska co do możliwego wpływu tego uchybienia na rozstrzygnięcie organu I instancji, 8) pozbawienie Skarżących możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., 9) niewłaściwe i niezgodne z prawem zredagowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzez pominięcie przez SKO ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, 10) naruszenie prawa Skarżących do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji w zakresie przesłanek częściowego merytorycznego umorzenia postępowania, 11) pogwałcenie zasad praworządnego prowadzenia postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa wyrażonych w art. 6–11 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP które, zdaniem Skarżących, "miało, a przynajmniej mogło mieć istotny wpływ na treść postanowienia SKO" [powinno być: "decyzji" – uw. Sądu], stanowiąc zarazem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z: – art. 1 pkt 1, 6–11 i 15, 24 ust. 1 i 3, 28, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81, 84 § 1, 89 § 1-2, 92, 97 § 1 pkt 4, 105 § 1-2, 107 § 1-5, 123 § 1-2, 138 §1 i 2 k.p.a., – art. 21 ust. 1, 29 ust. 1-2, 34 ust. 1 i 4 p.g.k., – art. 46, 140 i 144 k.c., – "§ 9 ust. 1 pkt.1-2, § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 29 III 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków", – "§ 11 pkt.2 w zw. z § 2 pkt.3, 4, 6, § 12 ust. 2, § 16, § 17, § 20 pkt.10 i § 24 Rozporządzenia z 14 VI 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości", – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, które jednocześnie, zdaniem Skarżących, pozbawiło ich w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwości obrony swoich praw w postępowaniu w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, względnie ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albo uchylenie zaskarżonej decyzji [określonej przez Skarżących błędnie mianem "postanowienia" – uw. Sądu] i przekazanie sprawy SKO celem ponownego rozpatrzenia odwołania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w sprawie. Skarga została obszernie uzasadniona. Nadto Skarżący powtórzyli wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wspólnej opinii Katedry Geodezji i Astronomii Geodezyjnej Wydziału Geodezji i Kartografii Politechniki Warszawskiej oraz Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, wydanej na podstawie analizy akt niniejszej sprawy oraz poszczególnych zarzutów Skarżących. Celem umożliwienia biegłym przeprowadzenia ww. dowodu, Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu I instancji do dostarczenia wskazanych przez Skarżących akt spraw, map, operatów oraz wyszczególnionych informacji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 05 czerwca 2013 r. skarżąca B. P. uzupełniła wywody i wnioski skargi. Pismem datowanym na dzień 11 czerwca 2013 r. przesłanym do tut. Sądu faksem (z nr [...] – "Sąd [...]") w dniu 12 czerwca 2013 r. (godz. 10:22) skarżący P. P. wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na kolizję tego terminu z obowiązkami służbowymi Skarżącego, określonymi jako "prowadzenie własnej wokandy, bez możliwości zastępstwa przez innego sędziego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem obie wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu na tyle istotnych naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji zebrały cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący istotniejszych zastrzeżeń. W tym zakresie najpoważniejszym dostrzeżonym przez Sąd uchybieniem było jedynie niepozyskanie na etapie postępowania administracyjnego wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości (działek), których dotyczyły skarżone decyzje. Jednakże nawet to uchybienie nie było istotne i pozostało bez wpływu na wynik sprawy, już choćby z tej przyczyny, że ustalony przez organy na podstawie innych zebranych w aktach materiałów status właścicielski poszczególnych działek nie był kwestionowany przez żadną ze stron, a pozyskane przez Sąd w toku postępowania ww. wypisy tylko potwierdziły niewadliwość ustaleń organów w tej kwestii. W ocenie Sądu także w pozostałym zakresie organy dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Sąd zaznacza, że jako prawidłowe ocenia nie tylko rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji (tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji), ale również podziela argumenty zaprezentowane przez SKO w jej uzasadnieniu. Organ II instancji słusznie rozpoczął uzasadnianie swej decyzji od wskazania na okoliczność stanowiącą cechę charakterystyczną postępowania rozgraniczeniowego, jaką jest – wyrażony w art. 30 ust. 4 p.g.k. – obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Oznacza to, że do wszczęcia postępowania – czy to z urzędu, czy na wniosek – dochodzi dopiero z chwilą wydania takiego postanowienia. Jest to niewątpliwie odrębność względem ogólnej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem SKO z przywołanego przepisu wynika, że w sytuacji, jeżeli do właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wpłynie wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, to organ administracji zobligowany jest wydać postanowienie o jego wszczęciu. Godzi się zauważyć, że w istocie podobny pogląd został wyrażony w prawomocnym wyroku WSA z 21 kwietnia 2009 r. (III SA/Wr 3/09, CBOSA), w którym przyjęto, iż ustawodawca nie dopuścił w żadnym wypadku do wydawania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Jakkolwiek taki pogląd może wydawać się nazbyt kategoryczny w swej wymowie, to jednak Sąd jego bliżej nie analizuje, ani się doń nie odnosi, gdyż w niniejszej sprawie prawidłowość postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (z 27 grudnia 2011 r.), co do zasady, nie podlega badaniu przez Sąd, już choćby z uwagi na wiążący Sąd zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a. – nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualne uchylenie tego postanowienia przez Sąd byłoby orzeczeniem "na niekorzyść" Skarżących w rozumieniu tego przepisu). W każdym razie należy stwierdzić, że jeżeli już do wszczęcia postępowania doszło, to celem działania każdego organu w każdej sprawie powinno być zgodne z prawem załatwienie danej sprawy w możliwie krótkim czasie i w sposób jak najbardziej ekonomiczny (verba legis: "najprostszymi środkami" – art. 12 k.p.a.). Skoro więc organ dostrzegł okoliczności uniemożliwiające dalsze toczenie się postępowania w odniesieniu do konkretnych działek, to co do zasady postąpił prawidłowo umarzając postępowanie w odpowiedniej części. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, przywołany przez SKO, pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA z 10 listopada 2010 r. (III SA/Kr 1223/09, CBOSA) co do sposobu zakończenia postępowania wszczętego na wniosek nie-strony. Warto przy tym nadmienić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2012 r. (I OSK 449/11, CBOSA) oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA, podzielając w uzasadnieniu m.in. argument, że w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega zakończeniu poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ I instancji słusznie wskazał, że w przypadku żądania rozgraniczenia działki nr 20/10 z 20/11 i 20/14 oraz działki nr 20/14 z 20/12 i 26/7 Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, bowiem nie są właścicielami (współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi itd.) tych działek. Mając powyższe na uwadze Sąd zaznacza, że zarzuty opisane w punktach 1–4 skargi są generalnie powtórzeniem argumentów zawartych w odwołaniu. Sąd ocenia, że SKO odniosło się do tych argumentów dostatecznie dokładnie i wyczerpująco. W szczególności, skoro Wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego do poszczególnych działek, to nie posiadają też interesu prawnego, a co za tym idzie, nie posiadają uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami. Organ II instancji słusznie nie podzielił argumentacji Skarżących, że posiadanie przez nich interesu prawnego w rozgraniczeniu przedmiotowych działek wynika z faktu, iż działki te posiadają wspólne punkty graniczne z działkami stanowiącymi własność Skarżących – bowiem nie przesądza to o posiadaniu przez nich jakiegokolwiek prawa rzeczowego do tych działek. Na podnoszonej przez Skarżących podstawie faktycznej, ale raczej tylko na zasadzie absolutnego wyjątku, można by jedynie rozważać, czy Skarżącym nie przysługiwałby ewentualnie wtórny interes prawny oparty na tzw. prawie refleksowym (por. A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu administracyjnym, "Casus" z 2005 r. nr 35, s. 10), który jednak uprawniałby ich jedynie do wzięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym ww. działek, o ile takowe by się już toczyło z inicjatywy uprawnionego podmiotu (dysponenta prawa rzeczowego do którejś z tych działek), natomiast na pewno nie legitymuje ich do wszczęcia takiego postępowania. Sąd podziela stanowisko organów, że brak jest podstaw do rozgraniczenia działek nie sąsiadujących ze sobą (tu: działki nr 20/7 i 19/16) oraz tych działek, które co prawda sąsiadują ze sobą, ale należą do tego samego właściciela (tu: działki nr 20/7, 20/9 i 20/13 oraz 20/10 i 20/14). Bez względu na to, czy działki należące do tego samego właściciela posiadają odrębne księgi wieczyste, nie mogą one stanowić przedmiotu rozgraniczenia, gdyż w takiej sytuacji nie występuje problem ustalenia zasięgu władztwa nad nieruchomością. Odnosząc się zaś do zarzutu opisanego w punkcie 5 skargi wskazać trzeba, że dwie z wchodzących tu w grę działek (nr 19/16 i 20/11) stanowią własność Miasta, którego organ wykonawczy – Prezydent Miasta – orzekał w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji Należy jednak zauważyć, że w analizowanej sprawie Prezydent Miasta ma wyznaczoną przez ustawę (Prawo geodezyjne i kartograficzne) rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się zaś pogląd, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art. 24 § 1 i 4 k.p.a. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy, i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy (zob. wyrok NSA z 01.04.2009 r., II OSK 460/08, CBOSA). Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, prowadzące w następstwie do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw (zob. wyrok NSA z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, CBOSA). Konkludując, Prezydent Miasta mógł prowadzić postępowanie i zakończyć je decyzją w sytuacji, gdy postępowanie dotyczyło również działki będącej własnością Miasta. Jako całkowicie bezzasadny Sąd ocenia też zarzut postawiony w punkcie 6 skargi. Ponieważ organ administracji załączył do skargi nie w pełni kompletne akta, Sąd – o czym była już mowa na wstępie – wezwał o uzupełnienie akt poprzez nadesłanie kopii wypisów z ksiąg wieczystych o numerach wymienionych w postanowieniu wszczynającym postępowanie rozgraniczeniowe (k. 114, 119-145 oraz 159 i 166-175). Lektura całokształtu akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. W szczególności organ I instancji prawidłowo ustalił właścicieli poszczególnych działek. Sąd stwierdza, że zebrany materiał implikował podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie – umorzenie postępowania we wskazanej części. Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego w punkcie 7 skargi Sąd stwierdza, że skoro organ I instancji uznał (słusznie), że postępowanie należało w części umorzyć, to zasadnie odstąpił od rozpoznawania wniosku o zawieszenie postępowania, jako w istocie bliżej idącego. Sąd podkreśla przy tym z aprobatą, że w aktach organu I instancji jest kopia pisma Prezydenta Miasta z [...] maja 2012 r. do Z. i J. P. (k. 20) z informacją, że gdy decyzje o częściowym umorzeniu staną się ostateczne, to organ rozpatrzy wniosek stron o umorzenie postępowania, o czym oddzielnie poinformuje adresatów pisma. Rację mają Skarżący wskazując w punkcie 8 skargi na odstąpienie przez organy od obowiązku, jakim jest umożliwienie wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 2 k.p.a.). W aktach sprawy brak jest przy tym utrwalenia, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady wysłuchania stron (art. 10 § 3 k.p.a.). Jest oczywiste, że takie procedowanie naruszyło przywołane przepisy postępowania administracyjnego. Nie budzi jednak wątpliwości i to, że opisane naruszenie przepisów postępowania w okolicznościach sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik – a tylko naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) Sąd nie podziela stanowiska Skarżących, jakoby SKO nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (pkt 9 skargi). Lektura uzasadnienia organu wyższego stopnia wskazuje, że SKO zarówno przytoczyło treść zarzutów odwołania, jak i w sposób dostatecznie szczegółowy odniosło się do nich. Jako całkowicie niezrozumiałe Sąd ocenia zarzuty naruszenia prawa Skarżących do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji w zakresie przesłanek częściowego merytorycznego umorzenia postępowania (pkt 10 skargi) Uzasadnienie decyzji SKO wskazuje jednoznacznie, że organ wyższego stopnia ponownie i w całej rozciągłości rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. SKO zajęło własne stanowisko w sprawie – acz zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji (co zrozumiałe w sytuacji utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy) – przywołując także własne argumenty. Niezrozumiały, a w każdym razie niezasadny, jest także zarzut "pogwałcenia zasad praworządnego prowadzenia postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa" (pkt 11 skargi). Sąd nie dostrzegł w ocenianym postępowaniu obu instancji istotnego naruszenia (nie mówiąc już o "pogwałceniu") zasad prowadzenia postępowania, a jedynie nieliczne, wyżej sygnalizowane, uchybienia, które jednak nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ I instancji sprawnie prowadził oceniane postępowanie, z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a. Świadczy o tym m.in. uwzględnienie przez Prezydenta Miasta, w uzasadnieniu jego orzeczenia, decyzji podziałowej z [...] lipca 2012 r. dotyczącej działki nr 26/7. Jak wynika z dokumentów nadesłanych na wezwanie Sądu, należąca do Parafii działka nr 26/7 została ww. decyzją Prezydenta Miasta z [...] lipca 2012 r. podzielona na działki nr: 26/12, 26/13 i 26/14. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że obecnie z działką Wnioskodawców sąsiaduje tylko działka nr 26/12. Właściciel działki pozostał ten sam – Parafia. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w uzasadnieniu skargi, Sąd wskazuje, że, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera zasadniczo na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a który dotyczy jedynie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, i to tylko z dokumentu (a więc już nie w szczególności z opinii biegłych). Mając na względzie, że dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, Sąd nie dostrzegł powodu do zasięgania w niniejszej sprawie przez organy administracji opinii biegłych geodetów bądź kartografów, a tym bardziej prawników. Z kolei odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego P. P. o odroczenie rozprawy Sąd kierował się zasadą szybkości działania (art. 7 p.p.s.a.), przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do uznania, że mogłoby dojść tą drogą do pozbawienia strony możności działania lub obrony jej praw. Należy mieć bowiem na uwadze specyfikę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny – w tym zwłaszcza stosowane przezeń kryterium legalności oraz brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz podnoszonymi w niej argumentami, a także istotnie ograniczoną możliwość prowadzenia postępowania dowodowego – a ponadto fakt, iż oboje Skarżący mieli możliwość szerokiego przedstawienia swego stanowiska w skardze oraz późniejszych pismach procesowych – z czego też skorzystali – oraz że nie widać było przeszkód, aby przynajmniej skarżąca B. P. stawiła się na rozprawie. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.