I OSK 2439/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 560/13 w sprawie ze skarg Spółdzielni [...] w N. i A. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. O. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 13 czerwca 2013 r., I SA/Wa 560/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni [...] w N. i A. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, co organ ustalił na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu z [...] października 2011 r., poświadczającego zgodność tego odpisu z treścią aktu zgonu nr [...], że M. T. zmarła [...] lipca 1986 r., a zatem postanowienie z [...] sierpnia 1986 r. o sprostowaniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dotyczącej nieruchomości, których była właścicielką skierowane zostało do osoby zmarłej. Powyższe kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. Postanowienie o sprostowaniu decyzji odszkodowawczo-wywłaszczeniowej w zakresie punktów 11, 12 i 35 nie wywołało nadto nieodwracalnych skutków prawnych, co trafnie stwierdziły organy. Prawidłowo zatem organ I instancji stwierdził nieważność tego postanowienia, a organ II instancji utrzymał decyzję w tym zakresie w mocy. Podnoszone przez Spółdzielnię [...] argumenty dotyczące doręczenia tego postanowienia o sprostowaniu nie mają znaczenia dla prawidłowości ustaleń organu. Odnosząc się do decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r., w części, która zaskarżona została wyłącznie przez A. O., Sąd stwierdził, że decyzja Ministra również w tej części odpowiada prawu. Trafne jest rozstrzygnięcie organu II instancji, który uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2012 r. w części w jakiej stwierdzała ona nieważność decyzji Naczelnika Powiatu N. z [...] marca 1975 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w zakresie punktu 11, 12 i 35 i odmawiała stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej punktów 11, 12 i 35. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który zachował się w tej sprawie, w tym wobec treści decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, zasadnie organ przyjął, że decyzja Naczelnika Powiatu N. z [...] marca 1975 r. orzekająca o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w zakresie punktu 11, 12 i 35, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Została ona wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm., zwanej dalej ustawą). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 19 powołanej ustawy, albowiem rozprawa administracyjna została w tej sprawie przeprowadzona. Prawidłowo również wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, a zatem decyzja Naczelnika nie została wydana z naruszeniem przepisu art. 3 ustawy. Tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ma rację skarżąca, gdy twierdzi, że o wywłaszczenie dla organizacji kółek rolniczych mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego (art. 3 ust. 3 ustawy). W sprawie tej taki organ, tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ([...] maja 1972 r.) wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczenie nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. Okoliczność, że o wywłaszczenie zwrócił się Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w Krakowie nie zmienia tego, że faktycznie o wywłaszczenie ubiegał się – jak wymagał tego przepis art. 3 ust. 3 ustawy – terenowy organ administracji państwowej, co prawidłowo stwierdził Minister. Trafnie organ uznał również, że wywłaszczenie było dopuszczalne w tej sprawie i odpowiadało wymogom określonym w art. 3 ustawy. Decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza wydana została bowiem w oparciu o decyzję z [...] maja 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...], która wydana została w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji. Spełniony został również warunek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wojewódzka Spółdzielnia [...] w K. wystąpiła z takimi ofertami pismem z [...] sierpnia 1974 r. do M. C. i W. C., które to osoby zostały również zawiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego [...] listopada 1974 r., albowiem te osoby figurowały jako właściciele nieruchomości gruntowych, których dotyczyło wywłaszczenie (pkt 11, 12 i 35 decyzji Naczelnika Powiatu N.). W czasie, gdy przedstawiane były oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, gdy następowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, M. C. (T.) nie figurowała w rejestrach jako właściciel tych nieruchomości. Akt Własności Ziemi wydany został dopiero [...] stycznia 1975 r., a zatem na 2 miesiące przed samym wydaniem decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która prawidłowo skierowana została do właściciela, tj. M. C. Wskazania wymaga, że zgodnie z 15 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), dopiero ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów. Stosownie zaś do przepisu art. 17 ust. 5 zd. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zmiany stanu prawnego nieruchomości dokonane po wniesieniu do księgi wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania lub po złożeniu do zbioru dokumentów odpisu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie będą miały wpływu na dalszy tok postępowania. Tym samym, choć nieruchomości z mocy prawa stały się własnością M. C. (T.) z dniem [...] listopada 1971 r., to wobec późniejszego stwierdzenia nabycia tego prawa (aktem własności ziemi z [...] stycznia 1975 r.), organowi nadzoru nie można zarzucić błędnych ustaleń w zakresie niewystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Niezasadny jest przy tym zarzut skargi, że decyzja Naczelnika z [...] marca 1975 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu skierowana była do osoby, która w dacie wywłaszczenia nie była jej właścicielem. Kwestia skierowania pism o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na niewłaściwe adresy tj. podnoszone w postępowaniu nieważnościowym okoliczności nieuczestniczenia osób niezawiadomionych wówczas w KW jako właściciele – nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Kwestia udziału bądź braku udziału w czynnościach postępowania wywłaszczeniowego mogłaby być rozpatrywana jako przesłanka wznowieniowa. Z akt, w szczególności z treści samej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] marca 1975 r., wynika również, że sporządzona była w tej sprawie opinia o wartości nieruchomości i choć się nie zachowała, jak wskazał organ, powyższe nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, tak jak i sam brak obecności biegłego na rozprawie. Organ wskazał przy tym, że już do wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nowym Targu o wywłaszczenie nieruchomości załączono operat szacunkowy biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Zasadnie Minister stwierdził, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi w tym przypadku naruszenia prawa w stopniu rażącym. Zawiadomienie o terminie rozprawy wywieszone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Nowym Targu i zawierało informację o prawie przeglądania wniosku o wszczęciu postępowania i zgłaszania wniosków, a zatem trafnie organ uznał, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została wydana w tej sprawie z rażącym naruszeniem art. 17 i art. 18 ustawy z 12 marca 1958 r. Powyższy wyrok został zaskarżony w części, w jakiej została oddalona skarga A. O., poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, mimo błędnej i sprzecznej z wymienionymi wyżej przepisami oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji, przejawiającej się w przyjęciu, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiło Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że z wnioskiem takim wystąpił Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w K., tj. podmiot nielegitymowany do takiego działania w świetle art. 3 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej skargą decyzji, mimo niepełnego i wybiórczego zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez organ, w tym nieustalenie, że W. i M. (M.) C., w momencie kierowania pod ich adresem oferty dobrowolnego odstąpienia wywłaszczonych nieruchomości ([...] sierpnia 1974 r.) - już nie żyli, a zatem nie doszło do skutecznego wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy; 3. prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 3 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wystąpienie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o którym mowa wart. 6 ust. 1 ustawy, mogło być wystąpieniem Wojewódzkiej Spółdzielni [...] w K., podczas gdy przepis ten wymaga, aby z ofertą wystąpił "ubiegający się o wywłaszczenie", a: a) podmiot wyżej wskazany nie był ubiegającym się w rozumieniu art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy oraz b) nie był nawet beneficjentem wywłaszczenia i stroną postępowania wywłaszczeniowego. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) uchylenie wyroku w pkt 1, w zakresie dotyczącym skargi A. O. i przekazanie sprawy w tym zakresie, do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że doszło do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy zbieraniu oraz ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dotyczy to zwłaszcza oczywiście wadliwego ustalenia podmiotu, który ubiegał się o wywłaszczenie nieruchomości, należących do poprzedników prawnych skarżącej. Nieruchomości te zostały wywłaszczone na rzecz Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w K. W takim przypadku, z wnioskiem o wywłaszczenie powinien był wystąpić terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego, na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej (art. 3 ust. 3 ustawy). Złożenie wniosku o wywłaszczenie przez jakikolwiek inny podmiot, stanowiłoby ewidentne naruszenie wskazanego przepisu. W takim wypadku należałoby dojść do wniosku, że decyzja o wywłaszczeniu, obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą jej nieważnością. W uzasadnieniu wskazano: Ad 1. Po pierwsze, z treści samej decyzji Naczelnika Powiatu w Nowym Targu z [...] marca 1975 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, wynika wprost, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w K. Świadczą o tym następujące fragmenty, tej decyzji: a) "(...) Po rozpoznaniu wniosku Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w K. z [...] września 1974 r. Nr.[...] i przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego orzeka (.,.)" (vide: 1 akapit decyzji); b) "(...) o zobowiązaniu wnioskodawcy wywłaszczenia Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w K. do wypłaty odszkodowania (...)" (vide: pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji); c) "Otrzymują: 1/ Wnioskodawca wywłaszczenia Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...] w K." ul. [...] (...)" (vide: ostatnia strona decyzji). Z uwagi na fakt, że nie można zapoznać się bezpośrednio z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z [...] września 1974 r. (z uwagi na jego zaginięcie), jego treść należy ustalić w oparciu o cytowaną wyżej decyzję Naczelnika Powiatu w Nowym Targu oraz o treść pisma Urzędu Powiatowego w Nowym Targu z [...] listopada 1974 r., informującego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Są to jedyne dokumenty, które odnoszą się bezpośrednio do samego wniosku. Z ich treści wynika zaś, że z wnioskiem wystąpił Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w K. Z tego względu, należy uznać, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości został złożony przez podmiot nieuprawniony w świetle art. 3 ust. 3 ustawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Po drugie, wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja 1972 r., dotyczył zupełnie innej sprawy niż zakończona decyzją Naczelnika Powiatu w Nowym Targu z [...] marca 1975 r. Tym samym, wniosek ten nie może być uznany za podanie, wszczynające postępowanie wywłaszczeniowe, o czym świadczą następujące argumenty: - decyzja Naczelnika Powiatu w Nowym Targu z [...] marca 1975 r. odwołuje się do wniosku z [...] września 1974 r., oznaczonego numerem Nr.[...], podczas gdy wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej opatrzony jest datą [...] maja 1972 r. i numerem [...]; - o wywłaszczeniu nieruchomości orzekł, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, Naczelnik Powiatu w Nowym Targu, podczas gdy wniosek, na który powołuje się WSA w Warszawie, został skierowany do zupełnie innego organu, tj. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej; - w decyzji Naczelnika Powiatu w Nowym Targu z [...] marca 1975 r., jako beneficjenta wywłaszczenia określono Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w K., podczas gdy wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja 1972 r., jako nabywcę tych nieruchomości wskazywał zupełnie inny podmiot, tj. Wojewódzką Spółdzielnię [...] w K. (zwaną: "W[...]"). Wniosek ten zatytułowano w następujący sposób: "Wniosek o wywłaszczenie nieruchomości położonych w Nowym Targu przy ul. [...] o łącznej powierzchni 2ha 14a 60m2 z przeznaczeniem dla W[...] Oddział N. pod budowę zajezdni samochodowej"; - na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w Nowym Targu z [...] marca 1975 r. wywłaszczono należące do poprzedników prawnych skarżącej nieruchomości o łącznej powierzchni 3.715m2 (vide: s. 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), podczas gdy we wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja 1972 r. łączna powierzchnia nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia została określona na 2,146 ha; - wartość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego A. B., podczas gdy do wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja 1972 r. dołączono operat szacunkowy sporządzony przez zupełnie inną osobę, tj. biegłą T. S.; - z pisma Urzędu Powiatowego w Nowym Targu z [...] listopada 1974 r., informującego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wynika wprost, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w K. Do opisanych wyżej sprzeczności w żaden sposób nie odniósł się zarówno organ, jak również Sąd I instancji, kontrolujący zgodność z prawem wydanej przez organ decyzji. Z tego względu, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ należało uznać za sprzeczną z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ad. 2. Sąd I instancji zaaprobował ponadto sprzeczne z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ustalenia organu, dotyczące skuteczności wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Przyjęto, że oferty w tym zakresie słusznie skierowano do W. C. oraz M. (M.) C., albowiem te osoby figurowały jako właściciele wywłaszczonych następnie nieruchomości. Nie wzięto jednak pod uwagę faktu, że w dacie kierowania tych wystąpień ([...] sierpnia 1974 r.), ich adresaci nie żyli od przeszło 40 i blisko 30 lat – vide: akty zgonu załączone do niniejszej skargi, z których wynika, że M. C. umarła [...] kwietnia 1931 r., a W. C. [...] kwietnia 1947 r. Organ nie podjął próby wyjaśnienia tych okoliczności, mimo że jak wynika z treści załączonych odpisów aktów zgonu, w dniu [...] sierpnia 1974 r. W. C. musiałby mieć 87 lat a M. C. 110 lat. Ad. 3. Z art. 6 ust. 1 zd. 1 ustawy wynikał obowiązek podjęcia próby ugodowego rozwiązania kwestii przeniesienia prawa własności do nieruchomości. Obowiązek ten został nałożony na "ubiegającego się o wywłaszczenie". Pojęcie to nie może być rozumiane potocznie, albowiem z treści art. 2 ust. 2 ustawy można wyprowadzić jego definicję legalną: "O wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe". Skoro ustawodawca w sposób enumeratywny wskazał listę podmiotów legitymowanych do ubiegania się o wywłaszczenie, to należy przyjąć, że posługując się pojęciem "ubiegający się o wywłaszczenie" - miał na myśli wyłącznie te podmioty. Z tego względu, dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, wystąpienie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości powinno być wystąpieniem jednego z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy. Ponadto, o wywłaszczenie na rzecz związku spółdzielni mógł się ubiegać jedynie terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego (art. 3 ust. 3 ustawy). W niniejszej sprawie ustalono tymczasem, że do W. C. i M. C. oferty w tym przedmiocie skierowała Wojewódzka Spółdzielnia [...] w K. Podmiot ten nie tylko nie należał do kategorii "ubiegających się o wywłaszczenie" z art. 2 ust. 2 ustawy oraz art. 3 ust. 3 ustawy, ale nie był on nawet stroną postępowania wywłaszczeniowego. "Brak wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela (współwłaściciela) o dobrowolne odstąpienie nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., I SA/Wa 1214/11, LEX nr 1145341). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Spółdzielnia [...] w N. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna - mimo nieprecyzyjnego określenia zarzutu naruszenia prawa materialnego - odpowiada przedstawionym wymaganiom w stopniu wystarczającym do jej rozpoznania, zaś zarzut naruszenia art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z tym przepisem: "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy". Tymczasem oferty wykupienia nieruchomości zostały skierowane do W. C. oraz M. (M.) C., albowiem te osoby figurowały jako właściciele wywłaszczonych następnie nieruchomości. Nie wzięto jednak pod uwagę faktu, że w dacie skierowania tych ofert ([...] sierpnia 1974 r.), ich adresaci nie żyli od przeszło 40 i blisko 30 lat (M. C. umarła [...] kwietnia 1931 r., zaś W. C. - [...] kwietnia 1947 r.), co ewidentnie wynika ze znajdujących się w aktach sprawy skróconych aktów zgonu tych osób. Oznacza to, że wywłaszczenie nieruchomości nie było poprzedzone obowiązkowymi negocjacjami w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, co jest przypadkiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.