I OSK 2354/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1385/11 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 września 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M.Z. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 września 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w [..] z dnia 21 lipca 2011 r. w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 19 września 2011 r., wydaną na podstawie art. 15b ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w [..] z dnia 21 lipca 2011 r. o odmowie przyznania M.Z. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jednorazowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu i potwierdzi ten fakt zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Tymczasem z przedłożonego przez M.Z. zaświadczenia wynika, że nie pozostawała ona pod opieką lekarską w czasie ciąży. W związku z tym, w świetle art. 15b ust. 1 w zw. z art. 15b ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmowa przyznania jej jednorazowej zapomogi była uzasadniona. Taka zapomoga może być bowiem przyznana tylko wtedy, gdy kobieta spełnia warunki określone w ustawie, nie zależy zaś od swobodnego uznania organu. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.Z.. Podniosła, że nie posiada wymaganego zaświadczenia lekarskiego, ale o ile jej wiadomo Ministerstwo Zdrowia postanowiło zawiesić przepisy dotyczące wymogu przedstawienia zaświadczenia lekarskiego na dwa lata, a kobiety którym odmówiono wypłaty zapomogi będą miały prawo ubiegać się o nią ponownie. Zaznaczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie pracuje i utrzymuje się jedynie z alimentów na dziecko w wysokości 400 zł i zasiłku rodzinnego wynoszącego 68 zł. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył treść art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka – niezależnie od wysokości dochodów (ust. 2). Zapomoga ta jednak, jak stanowi ust. 5 art. 15b ustawy, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 ustawy). Sąd uznał zatem, że dokonana przez organy wykładnia przepisów prawa materialnego była prawidłowa. Jednakże w ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organu było również pouczenie skarżącej, zgodnie z art. 9 k.p.a., jakiego rodzaju zaświadczenie jest wymagane w celu potwierdzenia pozostawania skarżącej pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, oraz że winna się ona domagać wydania od lekarza bądź położnej tego rodzaju zaświadczenia. Obowiązek informowania stron o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych należy bowiem rozumieć szeroko, jak tylko to możliwe. Takiej oceny Sądu nie zmieniła okoliczność wynikająca z odwołania od decyzji organu I instancji, w którym skarżąca, przyznała, że nie posiada zaświadczenia, jakiego wymagają przepisy. Sąd uznał, że strona do akt przedłożyła takie zaświadczenie, jakie posiadała. Jeżeli zaniechano pouczenia skarżącej w tym zakresie, to nie można z góry przesądzić, że skarżąca w ogóle nie przedstawiłaby wymaganego zaświadczenia. Wobec tego zaniechanie pouczenia skarżącej o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia wydanych decyzji, jako naruszających przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2012 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium zarzuciło mu naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 - 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi oparcia wyroku na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i błędnym przyjęciu, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe jest bowiem stanowisku Sądu I instancji, że do uchybienia doszło poprzez brak pouczenia M.Z. o wymogu przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o pozostawaniu pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W aktach sprawy znajduje się pisemne oświadczenie strony, datowane na miesiąc przed wydaniem decyzji organu I instancji, potwierdzające fakt zapoznania się przez nią z warunkami uprawniającymi do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Ponadto z treści (tytułu) zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez stronę oraz z treści jej oświadczeń wynika, że już na etapie postępowania przed organem I instancji wiedziała ona o konieczności przedłożenia określonego rodzaju zaświadczenia lekarskiego, lecz nie mogła żądać jego wydania z uwagi na fakt, że w czasie ciąży nie pozostawała pod opieką medyczną w wymaganym prawem okresie. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi, a także o zasądzenie na kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu domaga się uznania, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organy administracji, odmawiając stronie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Kolegium nie doszło do naruszenia wskazanych w zaskarżonym wyroku art. 7- 9 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem postępowanie wyjaśniające wykazało, że strona nie dysponowała wymaganym zaświadczeniem, potwierdzającym pozostawanie skarżącej pod opieką lekarską co najmniej od 10 tygodnia ciąży, a w aktach widnieje jej podpis na wniosku o wypłatę zapomogi, zawierającym oświadczenie, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do wypłaty zapomogi. Dodatkowo skarżąca w trakcie postępowania, choćby w odwołaniu od decyzji organu I instancji, sama przyznawała, że stosownym zaświadczeniem nie dysponuje. Z argumentami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy przypomnieć, że w myśl art. 15b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka – niezależnie od wysokości dochodów - przyznaje się z tytułu urodzenia się żywego dziecka jednorazową zapomogę w wysokości 1000 złotych na jedno dziecko. Wniosek o wypłatę omawianego świadczenia składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka (art. 15b ust. 3 wskazanej ustawy), przy czym wniosek złożony po terminie organ pozostawia bez rozpoznania. Jednocześnie należy wskazać, że na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 237, poz. 1654) wprowadzono do art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych ustęp 5, zgodnie z którym przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawione przez położną (dodany ustęp 6 do art.15b powołanej ustawy). W myśl art. 18 ustawy zmieniającej wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż 10 tygodnia ciąży wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. Z akt niniejszej sprawy, a w szczególności z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy orzekające w sprawie z wniosku M.Z. o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka błędnie uznały, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Jednakże organom umknął fakt, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 50, poz. 301) odroczono obowiązek stosowania przepisu art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługiwały po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Zatem obowiązek wykazania pozostawania pod opieką co najmniej od 10 tygodnia ciąży nie obejmował wnioskodawczyni. Stosownie bowiem do cytowanego art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. obowiązkiem lekarzy było wydawanie zaświadczeń w stosunku do kobiet, które z dniem 1 stycznia 2012 r. znajdą się w 10 tygodniu ciąży, zaś obowiązkiem kobiety było zabieganie o stosowną dokumentację medyczną, która z dniem porodu mogła stanowić podstawę do wykazania pozostawania pod opieką od 10 tygodnia ciąży. Obowiązek ten dotyczył kobiet znajdujących się od dnia 1 stycznia 2012 r. w dziesiątym tygodniu ciąży, bowiem do dnia 31 grudnia 2011 r. stosowanie art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych było zawieszone. Tym samym w stosunku do kobiet, które urodziły żywe dzieci, ale nie mogły ubiegać się o założenie medycznej dokumentacji ciążowej od 10 tygodnia ciąży, gdyż w dniu 1 stycznia 2012 r. upłynął już względem nich ostatni dzień dziesiątego tygodnia ciąży, nie można wymagać przedstawienia zaświadczenia określonego w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych M.Z. urodziła syna w dniu [..]czerwca 2011 r. Zatem zarówno w dniu narodzin dziecka, jak i w okresie ciąży nie obowiązywał art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniający otrzymanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Tym samym obowiązek przedstawienia stosownego zaświadczenia nie mógł być na nią nałożony i jej nie dotyczył. Skoro zastosowanie przepisu art. 15b ust. 5 zostało zawieszone do dnia 31 grudnia 2011 r., to możliwość jego zastosowania powstała dopiero z dniem 1 stycznia 2012 r., czyli gdy syn wnioskodawczyni miał już niespełna 7 miesięcy. Trudno zatem uznać za zasadne argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej, że M.Z. została prawidłowo pouczona o zasadach przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, co jakoby potwierdziła własnoręcznym podpisem. Oczywiście – na formularzu wniosku, na ostatniej stronie nad podpisem wnioskodawczyni, znajduje się tekst zawierający oświadczenie, że zapoznała się ona z warunkami uprawniającymi do otrzymania jednorazowej zapomogi, jak też znajduje się pouczenie o możliwości złożenia wniosku o zapomogę ze wskazaniem terminu, w jakim taki wniosek należy złożyć. Jednakże z tekstu tego w żaden sposób nie wynika, jakie to warunki zostały wnioskodawczyni przedstawione, a treść uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wskazuje, że pouczenia te były błędne. Skoro bowiem organy wymagały od wnioskodawczyni zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką lekarską co najmniej od 10 tygodnia ciąży, to oczywiste jest, że w ten również sposób pouczyły ją o warunkach uprawniających do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Tymczasem, jak już to wyżej wykazano, M.Z. ten obowiązek nie obejmował, urodziła bowiem syna w okresie zawieszenia obowiązywania art. 15b ust. 5 ustawy o świadczenia rodzinnych. W jej przypadku do wypłaty zapomogi wystarczyć powinno wystawione przez lekarza bądź położoną zaświadczenie potwierdzające co najmniej jedno badanie w okresie ciąży, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (...). Wprawdzie w decyzji organu I instancji zawarte było zdanie o tym, że wystarczy zaświadczenie z jednego badania w czasie ciąży, ale akapit wyżej organ wskazał na warunek pozostawania pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży. Z kolei organ odwoławczy nie pozostawił już żadnych wątpliwości, że w jego ocenie zaświadczenie o pozostawaniu pod opieką lekarską co najmniej od 10 tygodnia ciąży jest warunkiem koniecznym do wypłaty zapomogi. Skoro zatem obowiązek wykazania stosownym zaświadczeniem pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu nie dotyczył M.Z., a tym samym brak było podstaw do badania przez organ przesłanki określonej w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r., to należy przyznać rację Sądowi I instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie bowiem poinformowana M.Z. mogła uznać, że nie jest w stanie przedstawić wymaganego zaświadczenia, jak to podnosiła w odwołaniu od decyzji organu instancji. Jej oświadczenie, że nie posiada wymaganego zaświadczenia lekarskiego, mogło być spowodowane błędnym pouczeniem organu. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby zostały jej przedstawione prawidłowe warunki uprawniające do otrzymania zapomogi, a więc gdyby organ domagał się od niej jedynie zaświadczenia lekarskiego (bądź wystawionego przez położną), że w czasie ciąży choć raz była badana – złożyłaby odpowiedni dokument, a właściwy organ przyznałby jej wnioskowane świadczenie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.