IV SA/Wa 849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego O. z siedzibą w M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012 r. – zaskarżonym skargą przez O. z siedzibą w M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] kwietnia 2011 r. uzgadniające projekt decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazującej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. usunięcie przerostów wiklinowych z powierzchni 7,60 ha, rosnących w międzywalu rzeki [...] na obszarze rezerwatu przyrody W. w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu nr [...][...] w gminie R., powiat s. Stan sprawy przedstawia się następująco: Zarząd Zlewni [...] [...] wnioskiem z 6 września 2010 r. wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych w wieku powyżej 10 lat rosnących w międzywalu rzeki [...] na działkach będących w administracji RZGW w K., na których utworzono rezerwat przyrody W. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wnioskiem z 21 września 2010 r. - działając na podstawie art. 85 a w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne - zwrócił się do Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w R. o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew rosnących w międzywalu rzeki [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu nr [...] w gminie R. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. postanowieniem z [...] listopada 2010 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. pismem z 13 grudnia 2010 r. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2011 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. O. w M. wniosło na powyższe postanowienie z [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 690/11) stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia) obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania (zażalenia). Dopuszczalność odwołania (zażalenia) jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie główne nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a., a dopuszczenie możliwości wniesienia zażalenia przez ten organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie główne i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi z jednej strony uprawnienia władcze, z drugiej strony zaś uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działa w sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Przedmiot sprawy rozstrzyganej kwestionowanym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] listopada 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew nie dotyczy interesu prawnego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 K.p.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Z uwagi na powyższe Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z 12 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2140/11) została oddalona. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd drugiej instancji wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działa w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Organ ten wykonuje określone zadania, które nałożył na niego ustawodawca, natomiast organ ten nie jest podmiotem, który wyposażony został we własny interes prawny. Należy bowiem mieć na uwadze, że gmina posiada osobowość prawną i jako osoba prawna może mieć własny interes prawny wynikający z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych, który pozwoli uzyskać jej legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, natomiast Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ administracji rządowej realizujący określone ustawowo zadania, wyposażony w kompetencje do wydawania w określonych sprawach decyzji administracyjnych nie posiada własnego interesu prawnego, który pozwoliłby mu uzyskać status strony w postępowaniu uzgodnieniowym. W konsekwencji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza prawa. W międzyczasie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. uzgodnił projekt decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazującej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. usunięcie przerostów wiklinowych z powierzchni 7,60 ha, rosnących w międzywalu rzeki [...] na obszarze rezerwatu przyrody W., w granicach działki nr [...] obrębu nr[...] w gminie R. Na postanowienie to O. wniosło zażalenie. W wyniku rozpoznania zażalenia – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2011 r., wskazując że wymienione postanowienie zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie uzgodnienia ww projektu decyzji, z uwzględnieniem wytycznych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartych w treści postanowienia z [...] marca 2011r. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji zobligowany więc był do zastosowania się do wytycznych organu odwoławczego zawartych w treści postanowienia z [...] marca 2011 r. W szczególności organ pierwszej instancji miał rozważyć czy podjęcie działań polegających na usuwaniu krzewów z obszaru międzywala stanowi działanie związane z bezpieczeństwem powszechnym, w tym przypadku działanie zmniejszające zagrożenie powodziowe i czy w związku z tym mają zastosowanie względem tego działania zakazy określone w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; czy istnieją racjonalne rozwiązania alternatywne dla uzgadnianych czynności, które w podobnym stopniu zmniejszą zagrożenie powodziowe; ocenić wpływ planowanych działań na obszary Natura 2000 znajdujące się w bliskim sąsiedztwie obszaru wycinki. W treści postanowienia organ pierwszej instancji zastosował się do powyższych zaleceń organu odwoławczego i uzgodnił projekt ww decyzji. Z kolei odnosząc się do zarzutu O., według którego postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w okolicznościach, w których dla omawianej sprawy zaistniało zagadnienie wstępne, od którego zależeć będzie dalszy byt uzgodnienia, organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wydanie przez WSA w Warszawie wyroku w sprawie ze skargi O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r., jak i rozpatrzenie przez Generalnego Dyrektora zażalenia O. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Środowiska w R., w którym odmówiono zawieszenia postępowania do czasu wydania przez WSA powyższego wyroku, nie stanowiły zagadnienia wstępnego w omawianej sprawie. O. wniosło na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zażądało uchylenia zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2011 r. i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] kwietnia 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, że: 1) zostało wydane z naruszeniem art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) co skutkowało błędnym użyciem w podstawie prawnej tego postanowienia art. 88 ust. 11 Prawa wodnego; 2) zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a.; 3) utrzymuje w mocy uzgodnienie projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dotyczącej zakazu usunięcia krzewów: - obciążonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż decyzja ta została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, - w której naruszony został art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż w jej uzasadnieniu nie rozważono wypływu wydanego nakazu wycinki na pobliskie obszary specjalnej ochrony ptaków sieci Natura 2000 – w tym na obszary "M." i "L.", - w uzasadnieniu, której nie uprawdopodobniono należycie, iż w sprawie wycięcia krzewów w wieku powyżej 10 lat na terenie rezerwatu ornitologicznego W. zaistniał wymóg bezpieczeństwa powszechnego, w rozumieniu tego pojęcia w art. 163 Kodeksu karnego, który mógłby skutkować w omawianej sprawie zastosowaniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; - naruszającej zakazy i ograniczenia (w tym zakaz płoszenia i niszczenia siedlisk bytowania) obowiązujące wobec chronionych gatunków zwierząt na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, z przyczyny którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2012 r. i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] kwietnia 2011 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy podkreślił, że "postanowienie organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2011 r. zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW w K. [...]. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania się do wytycznych organu odwoławczego zawartych w treści postanowienia z [...] marca 2011 r.", co też – w ocenie organu odwoławczego - uczynił, w konsekwencji zaszły podstawy do uzgodnienia projektu decyzji przedstawionego przez Dyrektora RZGW w K. Tymczasem ustalenie, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2011 r. zapadły po ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli w następstwie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r. uchylającego postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] listopada 2010 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, przesądza o ich nielegalności. Prawomocnym wyrokiem z 1 lipca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 690/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r., wobec braku interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. - jako wnoszącego zażalenie i wskazał, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego, po wpłynięciu zażalenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., winno być umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. Obowiązek umorzenia opisanego postępowania zażaleniowego prowadzi do uzyskania przymiotu ostateczności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2010 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji przedstawionego przez Dyrektora RZGW w K. za wnioskiem z 21 września 2010 r. Z kolei wniosek z 14 marca 2011 r. o uzgodnienie, na który w postanowieniu z [...] kwietnia 2011 r. powołuje się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wraz z nowym projektem decyzji powinien zainicjować nowe postępowanie uzgodnieniowe, wolne od przesłanek nieważnościowych. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.