II GSK 1754/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Firmy Ochroniarskiej O. Spółki z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 czerwca 2013 r.; sygn. akt V SAB/Wa 9/13 w sprawie ze skargi Firmy Ochroniarskiej O. Spółki z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie wydania decyzji o nakazie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Firmy Ochroniarskiej O. Spółki z o.o. z siedzibą w D. na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt V SAB/Wa 9/13 oddalił skargę Firmy Ochroniarskiej O. sp. z o.o. w D. na Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) w przedmiocie bezczynności organu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniach 22-25 września 2009 r. w siedzibie spółki - Firma Ochroniarska O. przeprowadzono kontrolę doraźną, której celem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie spełniania przez pracodawcę warunków otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2004 r. do lipca 2009 r. Stwierdzone nieprawidłowości przedstawiono w protokole kontroli. Następnie, w związku z wystąpieniem pokontrolnym z 14 października 2009 r., pismem z 19 listopada 2009 r. Spółka poinformowała Fundusz o sposobie wykorzystania uwag i podjętych działaniach oraz zwróciła część nienależnego dofinansowania wraz z odsetkami. W piśmie z [...] kwietnia 2011 r. organ wezwał stronę do usunięcia pozostałych naruszeń ujawnionych podczas kontroli. PFRON stwierdził, że Firma Ochroniarska O. uzyskała nienależną kwotę dofinansowania w kwocie 7 068,42 zł z tytułu zatrudnienia osób o stopniu niepełnosprawności niższym od wykazanego w dokumentach, w procesie ubiegania się o dofinansowanie. Wezwanie określało 7-dniowy termin usunięcia wymienionych naruszeń, szczególnie poprzez dokonanie stosownych korekt dokumentów oraz zwrot na konto Funduszu nienależnie pobranych kwot z odsetkami. Realizując wezwanie organu w kwietniu i maju 2011 r. Spółka zwróciła pozostałą do zapłaty sumę pobranych dofinansowań. Pismem z 30 października 2012 r. spółka O. złożyła zażalenie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej na niezałatwienie sprawy przez Prezesa PFRON w terminie, poprzez niewydanie decyzji o zwrocie wypłaconego dofinansowania. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Minister uznał zażalenie za bezzasadne. Wyjaśnił, że w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami, strona skarżąca została wezwana do złożenia właściwych korekt za sporne okresy rozliczeniowe oraz do zwrotu na konto Funduszu nienależnie pobranego dofinansowania. Jednocześnie stwierdził, że strona wywiązała się z zakreślonego wezwaniem obowiązku, bowiem dokonała stosownych korekt oraz zwróciła nienależnie pobraną kwotę w wysokości 7 068,42 zł. Wobec powyższego nie było podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem w następstwie dobrowolnego zwrócenia nienależnie pobranego dofinansowania, brak było przedmiotu, którego to postępowanie miałoby dotyczyć. W dniu [...] marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki, na podstawie art. 49e ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721; dalej ustawa o rehabilitacji) zażądał od Funduszu wypłacenia miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w związku z ich wypłaceniem w wysokości niższej od należnej o 99 514,33 zł oraz odsetek kwocie 76 329,39 zł. Wyjaśnił, że pracodawca po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego sporządził korekty oraz dokonał zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania wraz z odsetkami, w wysokości jak dla zaległości podatkowej. Wskazał dalej, że analiza dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki potwierdza, że dofinansowanie na część pracowników było dofinansowaniem należnym, bowiem pracodawca posiada orzeczenia o niepełnosprawności 13 pracowników, obejmujące okresy, których w 2009 r. dotyczyły czynności kontrolne. W odpowiedzi na powyższe, Fundusz stwierdził, że pracodawca w momencie składania wniosku o dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego powinien posiadać odpowiednie orzeczenia o niepełnosprawności, mające umożliwić Funduszowi wyliczenie właściwej kwoty dofinansowania. Podkreślił, że dotychczasowe działania Spółki wskazują, że w trakcie kontroli nie posiadała ona orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność, nadesłanych przy piśmie z [...] marca 2013 r. W związku z dobrowolnym zwrotem nienależenie pobranych środków tytułem dofinansowania, PFRON nie ma podstaw do ponownego wypłacenia pracodawcy dofinansowania, a całą sprawę uznał za zakończoną. Spółka O. 18 lutego 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na bezczynność Prezesa PFRON w przedmiocie niewydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości podczas kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2009 r. Zdaniem Spółki konieczne jest wydanie decyzji, z której dokładnie będzie wynikało, jakie nieprawidłowości zaistniały w czasie kontroli, za jakie okresy i w jakiej wysokości zostały one stwierdzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając przedstawione przez Spółkę zarzuty za bezzasadne. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy organ nie był zobowiązany do wydania decyzji określającej ustaloną w wyniku kontroli kwotę i nakazującą jej zwrot. Powołując się przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stwierdził, że wydanie decyzji jest tylko jedną z dróg prowadzących do odzyskania przez Fundusz należnych mu kwot. Zgodnie z art. 49e pkt 2 w/w ustawy strona winna zwrócić środki Funduszu w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania wezwania lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Obowiązkowi temu Spółka zadośćuczyniła dokonując zwrotu w zakreślonym przez Fundusz terminie, liczonym od 15 listopada 2009 r., kiedy to Fundusz powiadomił ją o wynikach kontroli ujawniającej nieprawidłowości. Wobec powyższego, z przepisu art. 49e ustawy nie wynika obowiązek organu wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania w sytuacji, gdy strona w warunkach pkt 2 tego przepisu dobrowolnie dokonała zwrotu. Firma Ochroniarska O. sp. z o.o. w D. wniosła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie orzeczenia, rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie bezczynności Prezesa Zarządu PFRON i rażące naruszenie przepisów postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 271 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 26a ust. 11 pkt 1 (wcześniej art. 26a ust. 11) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowiącego, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Prezes Zarządu PFRON nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy podczas przeprowadzonej kontroli doszło do stwierdzenia nieprawidłowości, a co skutkowało uznaniem skargi na bezczynność za niezasadną, w sytuacji w której Prezes Zarządu PFRON był zobligowany do wydania decyzji administracyjnej, 2. art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy pracodawca dobrowolnie, zgodnie z wezwaniem organu dokonuje zwrotu środków zgodnie z ustaleniami kontroli, to PFRON nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, co skutkowało uznaniem skargi na bezczynność za niezasadną. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes PFRON wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 ppsa w sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości orzeczenia Sądu I instancji. W sprawie, autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzut naruszenia prawa materialnego. Brak wskazania na naruszenie przepisów postępowania oznacza, że ustalony przez organy i przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny nie został zakwestionowany, a ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy po dniu 1 stycznia 2009 r. dopuszczalny jest tryb dochodzenia na drodze administracyjnej, na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, zwrotu środków przekazanych przez PFRON na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i wydatkowanych przed dniem 1 stycznia 2009 r., a jeśli tak, to czy powinien on znaleźć zastosowanie w okolicznościach sprawy. Należy zauważyć, że art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest przede wszystkim przepisem o charakterze materialnym, gdyż wprowadza w sposób jednoznaczny, od dnia 1 stycznia 2009 r., prawo żądania przez Fundusz zwrotu kwoty wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Ustanawia również materialnoprawne uwarunkowania żądania zwrotu: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli. Powołany przepis zawiera także uregulowanie o charakterze procesowym, gdyż ustanawia, jako właściwy tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków. Z kolei art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jest przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy konkretnego przepisu prawa materialnego, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym. Należy uznać, że taką sprawą jest żądanie zwrotu środków Funduszu na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Z wprowadzonego uregulowania wynika, że skoro to Fundusz jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o zwrocie środków w formie decyzji, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji nie jest samodzielną podstawą materialnoprawną do wydawania decyzji przez Fundusz. Dopiero powiązanie art. 49e z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w sposób pełny reguluje rozwiązanie sprawy zwrotu środków Funduszu zarówno w aspekcie procesowym jak i materialnym. Na mocy omawianego uregulowania w sprawie zwrotu środków wydawana jest decyzja w trybie kpa, którą w imieniu Funduszu wydaje jego Prezes. Z powołanego uregulowania wynika także, że skoro to Fundusz jest uprawniony do rozstrzygania w formie decyzji o zwrocie środków, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Podstawa prawna wydawania przez Prezesa Zarządu Funduszu decyzji o zwrocie przekazanej kwoty ustanowiona została dopiero od daty wejścia w życie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Przed dniem 1 stycznia 2009 r. takiej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji nie było. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest, że sprawy zwrotu środków Funduszu przed dniem 1 stycznia 2009 r. były rozpatrywane przez sądy powszechne, jako sprawy cywilne o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia z powództwa Funduszu. (v. wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 823/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionego wyżej trybu procedowania w przypadku wykorzystania środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania środków w nadmiernej wysokości, czy stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli skutkujących obowiązkiem zwrotu środków Funduszu, wynika określony przepisem art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji obowiązek zwrotu dokonywany w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Dopiero gdy podmiot nie dokona zwrotu w terminie, organ wszczyna postępowanie administracyjne, które może się zakończyć wydaniem decyzji nakazującej zwrot środków. Obowiązek terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania dotyczy wszelkich zobowiązań, bez względu na charakter świadczenia. W swych założeniach regulacja ta jest analogiczna do unormowania dotyczącego zwrotu należności objętych ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 885). (v. L. Lipiec-Warzecha, Finanse publiczne. Komentarz do art. 42 ust. 5, LEX-el., 2012) W sprawie, procedura zwrotu została wyczerpana bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 26a ust. 11 pkt 1/ w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Spółka powiadomiła Fundusz pismem z 19 listopada 2009 r. o sposobie wykorzystania uwag zawartych w protokole kontroli. Dokonała stosownych korekt we wnioskach o refundację oraz zwróciła Funduszowi pobrane w nadmiernej wysokości środki z odsetkami. Spółka postąpiła zatem zgodnie z przepisem art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, dokonując dobrowolnego zwrotu należności w następstwie ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. W tej sytuacji wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, już po dokonaniu zwrotu, z założenia czyniłoby to postępowanie bezprzedmiotowym, w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej (art. 105 § 1 kpa). Bezprzedmiotowość sprawy administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. (v. A. Wróbel, Komentarz do art. 105 kpa, LEX/el., 2014) Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie nie można mówić o bezczynności organu. Taki stan ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Wobec tak zakreślonej definicji bezczynności oraz stanu faktycznego sprawy, wniesiony środek prawny nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 i 204 pkt 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.