II OSK 2309/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 26/13 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o. o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 26/13 oddalił skargę [...] z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 28 października 2012 r. "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożyła skargę między innymi na przewlekłe postępowania Wojewody Mazowieckiego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w dniu [...] lutego 2011 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanego obiektu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta również została uchylona a sprawa przekazana Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy do ponownego rozpoznania rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. W ocenie skarżącej Spółki postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę trwa stanowczo za długo, bo ponad półtora roku. Rozstrzygnięcia podejmowane przez organ odwoławczy o uchyleniu skarżonych decyzji były bezpodstawne, bowiem wskazywany w uzasadnieniach wydanych decyzji zakres uchybień organu I instancji nie uzasadniał uchylenia rozstrzygnięcia i był możliwy do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Spółka złożyła: zażalenie z dnia 17 września 2011 r. skierowane do Wojewody Mazowieckiego, wezwanie z dnia 31 sierpnia 2012 r., ponowną skargę z dnia 19 grudnia 2012 r. skierowaną do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę z dnia 26 września 2011 r. skierowaną do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz skargę z dnia 16 września 2011 r. skierowaną do Prezesa Rady Ministrów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia przez skarżącą ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując w pierwszej kolejności do zbadania dopuszczalności skargi Sąd wskazał, że na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka wyczerpała skutecznie tryb zażaleniowy, bowiem złożyła zażalenie z dnia 17 września 2011 r. skierowane do Wojewody Mazowieckiego, wezwanie z dnia 31 sierpnia 2012 r., skargę z dnia 19 grudnia 2012 r. skierowaną do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę z dnia 26 września 2011 r. skierowaną do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skargę z dnia 16 września 2011 r. skierowaną do Prezesa Rady Ministrów. Wszystkie te pisma, chociaż skierowane do różnych podmiotów i noszące różne nazwy niewątpliwie zawierają skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ II instancji. W ocenie Sądu, pierwsze ze wskazanych pism skierowane do Wojewody jest ewidentnie zażaleniem na postępowanie tego organu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pism i treść żądania strony, z tego zaś pisma wynikał w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd wskazał, iż w jego ocenie przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Jak podkreślił Sąd, w orzecznictwie wskazuje się między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, publ. Lex nr 742744) oraz iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki nie pozostaje w przewlekłości. Objęte skargą było postępowanie organu odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocena okoliczności w całokształcie zgromadzonych dowodów. Dokonując oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania Sąd podkreślił, że odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało wysłane do organu odwoławczego 23 maja 2011 r. W dniu 1 czerwca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki skierował wezwanie do organu I instancji o nadesłanie kompletnej dokumentacji. Poinformowano jednocześnie, że do czasu otrzymania kompletu akt terminy na załatwienie sprawy ulegają zawieszeniu. W dniu 4 lipca 2011 r. organ odwoławczy zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o przesłanie niezbędnych do zakończenia sprawy informacji. Kopia tego pisma z informacją o wstrzymaniu biegu terminu do załatwienia sprawy została przesłana wszystkim uczestnikom postępowania. Pismo to było związane z wnioskiem uczestnika [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego. W dniu [...] sierpnia 2011 r. organ odwoławczy odmówił zawieszenia postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2011 r. do organu odwoławczego zostało wysłane w dniu 10 grudnia 2011 r. Biorąc zatem pod uwagę czas na dotarcie przesyłki należy uznać, że wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] stycznia 2012 r. mieści się w ramach określonych przepisami procedury administracyjnej. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wpłynęło do Wojewody Mazowieckiego 1 sierpnia 2012 r. Zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 28 września 2012 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić w szczególności z powodu istotnych zagadnień z obszaru działania konserwatora zabytków oraz uwarunkowań planistycznych. W tym czasie wpłynęło do organu stanowisko Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i stanowisko inwestora. Biorąc pod uwagę przebieg czynności podejmowanych przez organ odwoławczy, a także złożoność sprawy wynikającą z jej wieloaspektowości Sąd uznał, że działania organu w niniejszej sprawie nie mają charakteru pozorowanego i są nakierowane bezpośrednio bądź pośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy, którego niewątpliwe ustalenie jest warunkiem koniecznym do zbadania czy udzielenie pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji jest zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu organ podejmował czynności nieodzowne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, lecz podejmował czynności niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; tymczasem organ po raz trzeci wydał w tej sprawie decyzję kasacyjną, a wydając w sprawie kolejne decyzje kasacyjne nie dochowywał elementarnej należytej staranności przy rozpoznawaniu sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z powołanym w podstawach skargi kasacyjnej art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że o przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, [w:] CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Spółka "[...]" uczyniła przewlekłe prowadzenie postępowania przed organem odwoławczym – Wojewodą Mazowieckim w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Spółki wywodzi, że Sąd oddalając skargę pominął w swoich rozważaniach, iż organ nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy pomimo trzykrotnego wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, a podejmowane przez niego czynności miały charakter pozorowany. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Jak bowiem wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, trzykrotne wydawanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji uchylających decyzje Prezydenta m.st. Warszawy nie nosiło znamiona przewlekłości. Dostrzegane w nich uchybienia przy rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji musiały prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem dokonania rzetelnej i kompleksowej analizy w prawidłowo prowadzonym postępowaniu. Wady te nie miały zaś charakteru fragmentarycznego, czy też incydentalnego. W konsekwencji, Wojewoda Mazowiecki w trakcie kolejnych postępowań odwoławczych dostrzegał, w pierwszej kolejności, braki i usterki materiału dowodowego, następnie - uchybienia formalne zaskarżonego rozstrzygnięcia, a końcowo - niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Żadnego przy tym z powyższych uchybień nie mógł wyeliminować już przy pierwszej styczności z aktami postępowania po otrzymaniu pierwszego odwołania z dnia 23 maja 2011 r. Uwzględniając zaś przywołane przez Sąd I instancji daty przekazania organowi odwoławczemu wnoszonych środków zaskarżenia i zestawiając je z datami wydanych w sprawie decyzji, mając na uwadze charakter i okoliczności rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko Sądu, iż w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki prowadził postępowania odwoławcze nie uchybiając wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i wnikliwości postępowania. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.