IV SA/Wr 180/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant : Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. B., dalej: skarżąca, od decyzji z dnia[...], nr [...] , działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz odmowy przyznania na dziecko J. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 17a, art. 11 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją organu I instancji z dnia 31 października 2012 r. przyznano skarżącej zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz odmówiono przyznania na dziecko dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu decyzji podano, że z uwagi na to, że skarżąca w dniu 3 marca 2003 r. zawarła związek małżeński (odpis skrócony aktu małżeństwa numer 18/2012), nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko i z tego względu dodatek jej nie przysługuje. Od wymienionej decyzji skarżąca odwołała się, wnosząc o uchylenie decyzji w części odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 września 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci, w tym dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ustalono, że rodzina skarżącej składa się z czterech osób: skarżącej, jej męża J. B. oraz dzieci M. S. i J. S. J. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 7 września 2010 r. zaliczono do osób niepełnosprawnych do dnia 18 października 2013 r. W roku 2011 r. dochód rodziny skarżącej wyniósł 39023,49 zł, po odjęciu alimentów w wysokości 5600 zł świadczony na rzecz innych osób dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 693,32 zł. Ponieważ w rodzinie jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych wynosi w myśl art. 5 ust. 2 ustawy wynosi 623 zł. Dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 77 zł, co oznacza, że w myśl art. 5 ust. 3 ustawy rodzinie strony przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 8 pkt 3 lit.a ustawy, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei z przepisu art. 11a ustawy wynika, iż wskazany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a ustawy. Przepis ten stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Ojciec dziecka, na którego przyznano dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie żyje. Skarżąca zawarła związek małżeński w dniu 3 marca 2012 r. z J. B. Okoliczność, że skarżąca jest osobą zamężną, w ocenie organu I instancji oznacza, iż skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy, co zdecydowało o uchyleniu uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Zdanie organu odwoławczego, przepis ten wyraźnie wskazuje jakie osoby mogą być uznane za samotnie wychowujące dziecko jest to: panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu oraz osoba rozwiedziona. Natomiast skarżąca jest mężatką i nie należy do kręgu osób wymienionych w powyższym przepisie, co uniemożliwia zaliczenie jej do osób samotnie wychowujących dziecko. Skarżąca w odwołaniu powołała się na odmienną interpretację osoby samotnie wychowującą dziecko reprezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, które swoje orzeczenia opierają na interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04, Dz. U. nr 95, poz. 806) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją RP treść art. 3 pkt 17 ustawy, w myśl której "samotne wychowywanie dziecka" oznaczało wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, wspólnie niewychowującą dziecka z ojcem lub matką dziecka. Przepis ten utracił moc 31 grudnia 2005 r. W art. 1 pkt 2 lit.a ustawy z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 267, poz. 2260) wprowadzono - obowiązującą od 1 stycznia 2006 r. - nową regulację, tj. art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. ( sygn. akt. P 18/06, Dz. U. nr 119, poz. 770) uznano za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 2 pkt 5 lit.a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy w zakresie, w jakim pomija prawo do zaliczki alimentacyjnej: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim; b) osób wychowywanych przez osoby, które wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z powyższego wynika, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. dotyczył przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej. Istotne jest także to, że wyrok Trybunału zdekonstytucjonalizował "jedynie" art. 2 pkt 5 lit.a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i - zdaniem Kolegium - nie ma to wpływu na przepis art. 3 pkt 17a ustawy, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Kolegium trudno zgodzić się z poglądem, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 3 pkt 17 oznacza również niezgodność z Konstytucją art. 3 pkt 17a ustawy.Ten ostatni jest przepisem aktualnie obowiązującym i organy administracji, w tym Kolegium, są obowiązane działać na podstawie przepisów prawa (zgodnie z zasadą ogólną wynikającą z art. 6 k.p.a.). Ponadto Kolegium wskazało na końcowy fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucynego z 23 czerwca 2008 r., gdzie podkreślono "indywidualny skutek tego orzeczenia w sprawach zawisłych przed sądami pytającymi". I dalej: "orzeczenie o niekonstytucyjności wskazanych ograniczeń w dostępie do zaliczki alimentacyjnej może być przesłanką przyznania tego świadczenia osobom, których sprawy są rozstrzygane przez sądy pytające. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego otwiera więc drogę ewentualnego uwzględnienia postulatów osób pozbawionych tych świadczeń, o czym jednak mają prawo orzec wyłącznie właściwe w sprawie organy. Z powyższego wynika zatem, że orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności art. 2 pkt 5 lit.a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy nie ma bezpośredniego zastosowania w sprawach o zasiłek rodzinny i dodatków do tego zasiłku i nie oznacza "automatycznej" niekonstytucyjności art. 3 pkt 17a ustawy w przypadku świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie znaczenie ma także fakt, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej są różnymi świadczeniami, które zostały przewidziane w odrębnych aktach prawnych. Celem zaliczki alimentacyjnej było udzielenie wsparcia osobom, które nie uzyskiwały należnych im świadczeń alimentacyjnych z powodu bezskuteczności ich egzekucji. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka była kwotą wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja była bezskuteczna. Dłużnik alimentacyjny był zobowiązany natomiast do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości wypłaconych osobie uprawnionej zaliczek, powiększonej o 5%. Uwzględniając powyższe, skarżącej nie można zaliczyć do osób samotnie wychowujących dziecko w rozumieniu art. 17a ustawy. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podniosła, że nie zgadza się z interpretacją dokonaną przez Kolegium. Uznała wydaną decyzję za niezgodną z prawem i w związku z tym wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, wykładnia literalna przepisów art. 11a ustawy nie pozostawia wątpliwości, ze ustawodawca wiąże uprawnienie do otrzymania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka z wystąpieniem jednej z trzech wymienionych w tym przepisie okoliczności. Definiuje się tam samotnie wychowującego rodzica poprzez odwołanie do okoliczności, które sprawiają, ze drugi z rodziców nie wypełnia obowiązku alimentacyjnego. Niewątpliwie ojciec małoletniego dziecka skarżącej nie żyje. Jednocześnie w żadnym przepisie ustawy nie zawarto wyłączenia uprawnienia do tego dodatku w przypadku zawarcia przez rodzica związku małżeńskiego z osobą niebędącą drugim z rodziców dziecka i niedokonującą jego przysposobienia. Tym samym skarżąca, jest w świetle przepisów ustawy, rodzicem samotnie wychowującym dziecko, gdyż na to dziecko nie otrzymuje od jego ojca żadnych świadczeń alimentacyjnych. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowią przepisy art. 11a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 17a ustawy. Zgodnie z treścią art. 8 pkt 3 lit.a ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei z przepisu art. 11a ustawy wynika, iż wskazany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a ustawy. Przepis ten stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Poza sporem pozostaje, że skarżąca jest matką dziecka, którego ojciec nie żyje. Skarżąca zawarła związek małżeński w dniu 3 marca 2012 r. z J. B. Okoliczność, że skarżąca była osobą zamężną, w ocenie organu obu instancji oznacza, iż skarżąca nie była osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy, co zdecydowało o odmowie uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Z wywodów organu odwoławczego wynika, że zawarcie związku małżeńskiego z osobą posiadającą dziecko z innego związku powoduje powstanie nowej relacji rodzinnej, w której małżonkowie wspólnie zaspakajają potrzeby rodziny, która założyli. Powyższe zatem wyłączało możliwość uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko. W opinii Sądu stanowisko dotyczące interpretacji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" jest niezasadne. Przede wszystkim dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie, iż w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06 (Dz. U. nr 119, poz. 770). Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit.a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Przepis art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji: Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 191/11, publ. LEX nr 957296, stwierdzono, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. odnosi się wprost do sprawy uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej, ale ma on zastosowanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego, w którym niezgodność z Konstytucją została stwierdzona w zakresie, w jakim badany przepis pomija określoną treść normatywną. Stwierdzono dalej, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na brak jednolitego poglądu co do skutków orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określone treści. Powstaje bowiem pytanie, czy rodzi on skutki rozporządzające tj. rozszerzające zakres stosowania przepisu na sfery pominięte, czy jedynie skutki zobowiązujące tj. nakładające na ustawodawcę obowiązek wydania brakującej regulacji prawnej. Jak jednak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny - orzekając o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106): "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Art. 8 Konstytucji RP stanowi natomiast, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Mimo więc, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, nie można go pominąć orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Bezspornym bowiem jest, iż zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy winna zostać tak samo zinterpretowana. Innymi słowy, definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowana odmiennie. Art. 2 ust. 5 lit.a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter blankietowy. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. Z tego względu przepis, do którego ustawodawca odsyła powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim. Pogląd powyższy zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w we Wrocławiu z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 64/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., jak również przywołane powyżej przepisy Konstytucji RP, Sąd uznał, iż organy pomocy społecznej – odmawiając skarżącej prawa dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w związku małżeńskim, naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Punkt II sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.