II OSK 2696/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 357/13 w sprawie ze skargi B. G. M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody W. z dnia 17 stycznia 2013 r. ... w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 357/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. G. M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., zw. dalej skarżącą lub inwestorem, na decyzję Wojewody W. z dnia 17 stycznia 2013 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych zostało złożone w siedzibie organu w dniu 15 października 2012 r. Bieg terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął się więc z dniem 16 października 2012 r. Równocześnie w zgłoszeniu, skarżący zaznaczył, że wnosi o doręczenie wszelkich pism wyłącznie drogą elektroniczną, zastrzegając, że wszelka korespondencja nadesłana na inny adres niż wskazany w piśmie uważana będzie za bezskuteczną. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 16 października 2012 r. wydał decyzję o sprzeciwie wobec planowanego zamierzenia budowlanego, którą w dniu 18 października 2012 r. nadał na adres ePUAP inwestora, a następnie w dniu 19 października 2012 r. przesłał ww. decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej. Inwestor nie odebrał przesyłki przesłanej za pomocą komunikacji elektronicznej, natomiast w dniu 5 listopada 2012 r. odebrał decyzję przesłaną listem poleconym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, niewątpliwie organ pierwszej instancji nadając listem poleconym, w dniu 19 października 2012 r., decyzję wyrażającą sprzeciw postąpił wbrew dyspozycji art. 46 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Nadanie decyzji listem poleconym nastąpiło, bowiem przed upływem terminu, o którym mowa w tym przepisie. Sąd podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z art 391 k.p.a. ani innego przepisu k.p.a. nie można wyprowadzić uprawnienia strony do zastrzeżenia sobie sposobu doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym wyłącznie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Stoi to w sprzeczności z treścią art 46 § 3 k.p.a., który wprost przewiduje, możliwość doręczenia pisma w innej formie, w przypadku bezskutecznego doręczenia w formie dokumentu elektronicznego. Sąd zaznaczył, że co prawda organ pierwszej instancji nadał swoją decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej jeszcze nim upłynął termin oczekiwania na potwierdzenia doręczenia komunikacją elektroniczną, jednakże doręczenie to należy uznać za skuteczne bowiem doręczenie za pośrednictwem poczty elektronicznej okazało się bezskuteczne wobec braku potwierdzenia odebrania przesyłki przez inwestora, tym bardziej, że przesyłka polecona zawierająca decyzję została wysłana na adres inwestora wskazany w zgłoszeniu. Sąd Wojewódzki uznał za chybione zarzuty strony dotyczące nieprawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji. Argumentował, że w nadesłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej odwołaniu strona nie wniosła, o doręczenie jej korespondencji kierowanej od organu odwoławczego za pośrednictwem poczty elektronicznej. Nie wskazała przy tym adresu ePUAP, a jedynie adres siedziby spółki. Tym samym nie można zarzucić organowi nieprawidłowej formy doręczenia zaskarżonej decyzji. Odnośnie podniesionych w skardze nieprawidłowości dotyczących oznaczenia przez Wojewodę W. numeru uchwały Rady Miasta P. z dnia 9 lipca 2002 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Obszar Staromiejski", Sąd Wojewódzki wskazał, że nie stanowi to uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał numer tej uchwały podając jej numer jako: ... zamiast ..., jednakże omyłka ta, zdaniem Sądu, nie była na tyle istotna, aby strona poznając z decyzji datę wydania tej uchwały, nazwę planu miejscowego ("Obszar Staromiejski"), a także numer i datę dziennika urzędowego, w którym została opublikowana nie mogła zapoznać się z ustaleniami tego planu. Ponadto, Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia organów obu instancji dotyczące niezgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami tego planu na terenie objętym symbolem MI8, na którym miała być zrealizowana planowana inwestycja, zabronione jest lokalizowanie, oraz budowa i rozbudowa wszelkich tablic i urządzeń reklamowych i informacyjnych z wyjątkiem przewidzianych pozostałymi ustaleniami planu takimi jak szyldy firm i instytucji zawieszanych na budynkach, w których te firmy i instytucje maja swoją siedzibę. Zatem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zamierzenie budowlane polegające na montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym jest niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle treści art 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, obligowało organ architektoniczno-budowlany do wniesienia sprzeciwu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a.), tj.: - art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ‒Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ drugiej instancji przepisu art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. ‒ pominięcie doręczenia decyzji drogą elektroniczną, mimo złożenia przez skarżącą stosownego wniosku, - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnych ustaleń faktycznych, związanych z tą kwestią i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi, - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok sprzeczny z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania decyzji organu drugiej instancji, oddalając skargę pozostawił w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję, przez co naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, - art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku, gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała, że Sąd błędnie przyjmuje, że skarżąca nie złożyła wniosku o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną odnoszącego się do całego postępowania. Zdaniem skarżącej, złożony przez nią wniosek jest wiążący zarówno dla organu pierwszej jak i drugiej instancji, gdyż żaden przepis prawa nie wskazuje, aby konieczne było ponawianie takiego wniosku na etapie postępowania odwoławczego. Powołując się na art. 46 § 3 k.p.a. skarżąca wywiodła, że wbrew twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego, decyzja organu drugiej instancji nie została doręczona w przewidzianej przepisami formie i we właściwym trybie, zatem w obrocie prawnym nie istnieje. Podniosła, że wydanie i doręczenie decyzji w innym trybie niż przez nią wskazany, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., jak i zasadę szybkości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Zarzuty naruszeń przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zagadnienia związanego z naruszeniem art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., przez pominięcie doręczenia decyzji drogą elektroniczną, mimo złożenia przez skarżącą stosownego wniosku. W odniesieniu do tego zagadnienia wywiedziono, jako prawne konsekwencje powyższego naruszenia, również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 6 i 8 k.p.a., które odnoszą się do niewłaściwej kontroli dokonywanej przez Sąd Wojewódzki, czego konsekwencją miałoby być niezasadne oddalenie skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek zaskarżony wyrok zawiera w uzasadnieniu błędny pogląd, iż organ pierwszej instancji nadając listem poleconym, w dniu 19 października 2012 r., decyzję wyrażającą sprzeciw postąpił wbrew dyspozycji art. 46 § 3 k.p.a., to nie można zarzucić mu naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia tego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 46 § 3 k.p.a. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, por. wyrok z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 2297/13 wydany w podobnej sprawie, ze skargi tej samej Spółki, zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczo-budowlanej sprawy administracyjnej. Akt zgłoszenia budowy jest w istocie składanym przez inwestora oświadczeniem woli (deklaracja zamiaru budowy), sformalizowanym ze względu na ustawą określone wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona), wymaganym w określonych przypadkach ustawą przed rozpoczęciem budowy i zasadniczo skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. Tym samym, do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. regulujące wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044). Procesową konsekwencją wskazanych powyżej okoliczności, jest to, że zastrzeżenie odnośnie sposobu prowadzenia korespondencji w trybie art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. drogą elektroniczną, wskazywane przez zgłaszającego zamiar wykonania robót budowlanych, nie ma zastosowania w postępowaniu rozpoczętym wniesieniem sprzeciwu. Po pierwsze, żądanie takie nie ma umocowania w art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie rozpoczęła się jeszcze sprawa administracyjna, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu (art. 1 ust. 1 k.p.a.), gdyż sprawa zgłoszenia nie kończy się decyzją, a działania inwestora mają oparcie wyłącznie w przepisach Prawa budowlanego (art.30 ust.2-5). Po drugie, postępowanie w sprawie sprzeciwu (aczkolwiek posiadające związek materialnoprawny z zamiarem wykonania robót) ma swój własny i odrębny byt procesowy, gdyż jest postępowaniem wszczętym z urzędu przez organ architektoniczno-budowlany. Jeżeli tak, to organ decyduje w tym postępowaniu o formie doręczenia decyzji o sprzeciwie, a nie wniosek zgłaszającego zamiar robót budowlanych. Zasada ta odnosi się także do dalszych faz procesowych postępowania w sprawie sprzeciwu, a zatem i organ II instancji nie był związany wnioskiem o doręczenie złożonym wraz ze zgłoszeniem zamiaru budowlanego. Z powyższych powodów, zgłaszane zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 6 i 8 k.p.a., które odnoszą się do niewłaściwej kontroli dokonywanej przez Sąd Wojewódzki, czego konsekwencją miałoby być niezasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie mają uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sytuacja, w której zaskarżone orzeczenie, mimo wyrażenia niewłaściwej oceny w uzasadnieniu odpowiada prawu ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy zawarte w uzasadnieniu mogą dotyczyć niewłaściwej oceny stanu faktycznego, niewpływającej na sposób rozstrzygnięcia, jak w tej sprawie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1