II GZ 456/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 337/13 w zakresie przyznania zwolnienia od wpisu od skargi w części oraz oddalenia wniosku o zwolnienie z kosztów sądowych w pozostałym zakresie w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 337/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., przyznał Powiat G. prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienia od wpisu od skargi w części przekraczającej 2.500 zł, w pozostałym zakresie wniosek oddalił, w sprawie ze skargi Powiat G. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu dofinansowania. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że we wniosku o przyznanie prawa pomocy skarżący wskazał, że nie posiada środków finansowych na opłacenie kosztów sądowych. W budżecie Powiat G. nie ma zaplanowanych środków finansowych na koszty sądowe i korekty finansowe które są wydatkami bieżącymi. Chcąc wprowadzić te wydatki do budżetu Powiat musiałby zrezygnować z części wydatków bieżących, które głównie przeznaczone są na wynagrodzenia i pochodne, wydatki na sferę społeczną, oświatową oraz utrzymanie jednostek organizacyjnych Powiatu, w tym domów pomocy społecznej i jednostek oświatowych. Poniesienie tych nieplanowanych kosztów może spowodować utratę płynności finansowej P. G. Szczególnie zagrożona może zostać realizacja zadań z zakresu obrony narodowej i cywilnej, zarządzania kryzysowego, oświaty i opieki społecznej, jak również zadań z zakresu administracji budowlanej, komunikacyjnej, geodezyjnej i kartograficznej. Nadto P. G. jest zobowiązany do przejęcia długu szpitalnego SP ZOZ w K. nad O. w kwocie 101.670.069,99 zł (stan na 31 grudnia 2012 r.) oraz posiada własny dług w kwocie 27.924.787,00 zł (stan dzień 31 grudnia 2012 r.). Zadłużenie własne P. G. i Szpitala wynosi ponad 129 mln zł, co przy dochodach bieżących w kwocie 43,8 mln zł (według uchwały budżetowej na 2013 r.) stanowi pięciokrotne przekroczenie ustawowego progu 60% zadłużenia w stosunku do dochodów. We wniosku P. G. podał, że posiada środki na rachunkach bankowych w wysokości 1.691.279,97 zł i 70.006,40 zł. Ponadto wskazał wysokość straty (- 20.919.451,81 zł netto). Referendarz sądowy postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. odmówił przyznania P.G. prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. również nie przychylił się do wniosku skarżącego uznając, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie prawa pomocy w żądanym zakresie. Wskazał, iż strona w sprzeciwie nie podniosła żadnych nowych okoliczności. Decyzja Zarządu Województwa L. z dnia [...] czerwca 2011 r. dotycząca zwrotu dofinansowania stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2012 r. Skarżąca mogła i powinna zatem liczyć się z ewentualnymi kosztami postępowania sądowoadministracyjnego i zabezpieczyć środki na ten cel w budżecie na 2013 r. Sąd I instancji odnosząc się do wskazanych we wniosku okoliczności zważył, iż według uchwały budżetowej P. G. na 2013 rok dochody bieżące wynoszą 43.868.872.00 zł, natomiast wydatki bieżące wynoszą 44.518.872 zł. Strona w skardze podała, że nadwyżka operacyjna wynosi -650.000 zł i w tej kwocie zostanie pokryta przychodami z wolnych środków w ramach sfinansowania deficytu w kwocie 3.600.000 zł, pozostała zaś kwota deficytu zostanie pokryta kredytami w kwocie 2.950.000 zł. Skarżący wskazał, że w budżecie P. G. na 2013 r. nie ma ujętych kwot na wydatek związany z naliczoną korektą finansową, która jest wydatkiem bieżącym. W ocenie Sądu, ponoszenie straty (-20.919.451,81 zł netto) nie oznacza spełnienia przesłanki warunkującej przyznanie prawa pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt posiadania środków na rachunkach bankowych. Zgromadzenie środków wielokrotnie przekraczających wysokość wpisu sądowego co wyklucza możliwość wypełnienia przesłanek warunkujących jego udzielenie. Sąd I instancji odnosząc się do problemów finansowych Powiatu G. związanych z perspektywą przejęcia pod koniec 2017 r. długu po SP ZOZ w K. nad O. w likwidacji podniósł, że skarżący wskazał źródła finansowania tego rodzaju przejęcia w związku z przystąpieniem do realizacji "Programu Ostrożnościowego", w ramach którego będzie możliwe uzyskanie pożyczki z budżetu państwa (100.000.000 zł). Jednocześnie Sąd wskazał, że skarżąca w złożonym sprzeciwie nie wskazała żadnych nowych okoliczności uzasadniających zwolnienie jej od ponoszenia kosztów postępowania w całości. Biorąc pod uwagę wysokość wpisu sądowego oraz obiektywnie trudną sytuację strony skarżącej, Sąd uznał za zasadne zwolnienie skarżącej z części wpisu od skargi przekraczającej 2.500 zł. P. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na uznaniu, iż P. G. posiada dostateczne środki na poniesienie kosztów postępowania, co skutkowało naruszeniem przepisu postępowania, a mianowicie art. 246 § 2 pkt 1 p.p.s.a. które to uchybienie miało istotny wpływ na treść orzeczenia. W uzasadnieniu zażalenia P. G. budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Dodał, że rezerwa ogólna zaplanowana w budżecie P. G. na rok 2013 w kwocie 600.000,00 zł została rozdysponowana, co wykazano w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie WSA w G. W. o sygn. akt II SA/Go 122/13. We wskazanej sprawie P. G. został zwolniony od kosztów sądowych. Ponadto wyjaśnił, że spłata długu szpitala, dla którego P. jest organem założycielskim, nie jest problemem perspektywicznym, gdyż wszyscy wierzyciele oczekują jak najszybszej spłaty swoich wierzytelności. Z powodu braku własnych środków finansowych na spłatę długu szpitalnego P. G. jest zmuszony wnioskować o pożyczkę z budżetu państwa. Dlatego każdy nieplanowany wydatek może przyczynić się do odrzucenia wniosku, a tym samym do odłożenia w czasie spłaty długu szpitalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Instytucja prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym – mająca gwarantować możliwość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – stanowi odstępstwo od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez strony. W związku z tym, że w przypadku przyznania prawa pomocy koszty postępowania sądowego pokrywane są z budżetu państwa, korzystanie z tej instytucji powinno mieć miejsce jedynie w wypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, gdy wnioskodawca rzeczywiście nie posiada żadnych lub wystarczających możliwości sfinansowania kosztów postępowania, a przez to nie może zrealizować przysługującego mu prawa do sądu. Zgodnie z art. 245 § 1 p.p.s.a. prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. Zgodnie z § 3 prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje zwolnienie tylko od opłat sądowych w całości lub w części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego. Stosownie do treści art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przyznanie prawa pomocy osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, może być przyznane w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje zwolnienie tylko od opłat sądowych w całości lub w części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie adwokata lub radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 245 § 3 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sądu w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy. To oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli w oparciu o powyższy przepis uzna, że zachodzi taka potrzeba w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu. Ponadto, zasadność wniosku o przyznanie prawa pomocy powinna być rozpatrywana w dwóch aspektach – z uwzględnieniem, z jednej strony wysokości obciążeń finansowych, jakie strona musi ponieść w konkretnym postępowaniu, z drugiej strony – jej możliwości finansowych. W odniesieniu do drugiego ze wskazanych aspektów rozpatrywania takiego wniosku istotne jest nie tylko to, jakie w danym momencie są realne możliwości finansowe strony, ale również przyczyny takiego stanu rzeczy (por. H. Knysiak-Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 869). Podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, że powiat jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Rację ma zatem strona skarżąca, że nieadekwatnym było powoływanie przez Sąd I instancji na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym odnośnie gospodarki finansowej prowadzonej przez podmioty gospodarcze nie będące jednostkami samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano zasadność wniosku o przyznanie prawa pomocy powinna być omówiona przy uwzględnieniu obciążeń finansowych jakie strona musi ponieść w konkretnym postępowaniu. W tej sprawie Sąd I instancji przyjął, że wpis w sprawie wynosi 5.333 zł stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Zatem Sąd uznał, że wpis od skargi jest wpisem stosunkowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest błędny. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest bowiem decyzja odmawiająca umorzenia zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej, czyli odmawiająca umorzenia należności. Przedmiotem zaskarżenia nie jest w tej sytuacji należność pieniężna w określonej wysokości lecz decyzja odmawiająca umorzenia należności pieniężnych. W tego rodzaju sprawach wpis od skargi jest wpisem stałym określonym w § 2 pkt 6 cyt. rozporządzenia (por. post. z dnia 20 lipca 2010 r., II GZ 165/10; post. NSA z dnia 28 lipca 2010 r., II FZ 352/10; post. z dnia 17 listopada 2011 r., II GZ 95/11). Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji przyjmując rodzaj i wysokość wpisu od skargi kierował się treścią wniosku strony skarżącej o przyznanie prawa pomocy, w którym określono, że przedmiot zaskarżenia dotyczy zwrotu dofinansowania projektu (k. 33 akt sądowych). Bezspornym zaś jest, że skarga w tej sprawie nie dotyczy decyzji w przedmiocie zwrotu należności z tytułu naliczonej kwoty finansowej lecz decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu zwrotu płatności wynikającej z umowy o dofinansowanie Projektu. Zatem obowiązkiem Sądu I Instancji było samodzielne określenie przedmiotu zaskarżenia i w konsekwencji ustalenie rodzaju i wielkości wpisu od skargi bowiem tak określona kwota w sposób decydujący determinuje wysokość obciążeń finansowych strony w tym postępowaniu. Zważywszy na ten aspekt sprawy stwierdzić należy, że nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia aby strona skarżąca nie była w stanie ponieść tego rodzaju obciążeń tj. 200 zł tytułem wpisu sądowego od skargi. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że strona skarżąca wykazała iż nie ma dostatecznych środków na pokrycie tego rodzaju kosztów postępowania. W zażaleniu strona skarżąca przyznaje, że koszty sądowe stanowią tzw. wydatki bieżące. Zważywszy na wysokość obciążeń w tej sprawie nie sposób przyjąć, że P. G. nie jest w stanie uiścić kosztów sądowych nawet gdyby wprowadzenie do budżetu tej kwoty wymagało rezygnacji z części wydatków bieżących. Sytuacja finansowa strony jest trudna niemniej nie można uznać, że poniesienie tego obciążenia finansowego stwarza realne zagrożenie utraty płynności finansowej bądź też zagrożenie realizacji zadań nałożonych na samorząd powiatowy. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt posiadania środków na rachunkach bankowych (1.691.279,97 zł, 70.006,40 zł) Kwestia posiadania środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym jest istotna dla oceny możliwości finansowych strony ubiegającej się o prawo pomocy. Wobec podnoszonej w zażaleniu okoliczności, że strona została zwolniona od uiszczenia kosztów sądowych w sprawie o sygn. akt II SA/GO 122/13 należy zauważyć, że w tej ostatnio wskazanej sprawie skarga dotyczyła nie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania lecz decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania określonej kwoty, w której wpis od skargi jest stosunkowy. Biorąc pod uwagę wysokość wpisu sądowego od skargi oraz sytuację finansową strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalić zażalenie.