II SAB/Wr 19/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi B. G. i K. G. na bezczynność Starosty Powiatowego w O. w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 18 maja 2012 r. K. G. i B. G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu O., polegającą na niewydaniu decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego i w terminie wskazanym w art. 35 kpa. Skarżące wniosły o ustalenie zaistnienia bezczynności organu i przewlekłości postępowania i nakazanie staroście załatwienia sprawy we wskazanym terminie oraz o stwierdzenie, iż wezwanie starosty z dnia 8 września 2008 r. do ponownego przedłożenia już przedłożonych dokumentów nie wywołało żadnych skutków prawnych, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Na uzasadnienie skargi podano, że w 2005 r. Wojewoda unieważnił decyzję Starosty nr [...] i tym samym sprawa znów trafiła do Starosty, który powinien ponownie podjąć postępowanie natychmiast po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody. Starosta podjął działanie dopiero w 2008 r., przy czym nawet nie ustalił poprawnie listy stron postępowania. Przed wydaniem decyzji nr [...] Starosta zbadał kompletność wniosku i wszczął formalnie postępowanie administracyjne. Wszczęcie postępowania nie jest czynnością prawną, nie można wszczęcia postępowania więc "unieważnić". Wojewoda unieważnił jedynie decyzję końcową Starosty, a nie unieważnił żadnych wcześniejszych czynności procesowych Starosty, więc po unieważnieniu decyzji nr [...] sprawa wróciła do Starosty na etapie po wszczęciu postępowania, po zweryfikowaniu kompletności wniosku i po zbadaniu poprawności projektu. Na tym etapie organ nie mógł więc "pozostawić sprawy bez rozpatrzenia", ponieważ jest to działanie możliwe jedynie na etapie wstępnego badania kompletności wniosku, przed wszczęciem postępowania merytorycznego. Po wszczęciu postępowania merytorycznego postępowanie musi zakończyć się decyzją wydaną w trybie art. 104 kpa. Dalej podano, że w tej sprawie inwestor złożył organowi wymaganą prawem ilość egzemplarzy projektu i przedłożył do akt sprawy pozostającą w obiegu prawnym decyzję Wójta o warunkach zabudowy, czego dowodem jest wydanie decyzji nr [...]. Faktów tych nie podważył Wojewoda w żadnej ze swych dwóch, kolejnych decyzji nieważnościowych, w których starannie doszukiwał się każdego pretekstu dla unieważnienia decyzji Starosty. Być może ktoś wykradł ten dokument z akt sprawy, ale nie jest to powód do pozostawiania sprawy bez rozpatrzenia. Następnie wskazano, że od dnia [...]2010 r. właścicielem nieruchomości jest K. G., która jest stroną tego postępowania i wnosi o uznanie jej za stronę przez WSA. W tej sprawie Starosta uznał, iż decyzja Wójta o warunkach zabudowy wygasła i dlatego wezwał stronę do przedłożenia tej decyzji z poświadczeniem jej ostateczności. Wójt nie mógł wydać stronie takiego dokumentu, bowiem według Wójta decyzja ta wygasła w dniu wskazanym w tej decyzji, jako termin jej ważności, tj. w dniu [...]2003 r. Tylko Starosta wiedział w 2008 r., że decyzja ta jest nadal ważna, bo postępowanie Starosty nadal trwało. W dalszej kolejności stwierdzono, że wezwanie Starosty z dnia 8 września 2008 r. jest z mocy prawa nieważne, nie zawiera bowiem listy stron postępowania, której to organ nie ustalił poprawnie. Odpowiadając na skargę Starosta Powiatu O. wniósł o odrzucenie skargi. Na uzasadnienie podał, że w przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu O. wydał w dniu [...] r. decyzję administracyjną nr [...], która została unieważniona Wojewodę w 2005 r. Skutkiem stwierdzenia nieważności jest jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego samej decyzji, natomiast czynności procesowe dokonane przez organ oraz strony przed podjęciem takiej decyzji pozostają w mocy i zachowują aktualność. W takiej sytuacji ma miejsce konieczność powrotu do etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, chyba, że miała miejsce istotna zmiana okoliczności prawnych. W związku z ponownym rozpatrzeniem wniosku w sprawie "o wydanie pozwolenia na budowę siedliska - zagrody rolniczej na działce nr [...] AM - [...] we wsi S." Starosta wezwał strony postępowania do usunięcia braków w postaci dołączenia niezbędnej dokumentacji wskazanej w piśmie z dnia 8 września 2008 r. (nr. [...]). Wezwanie to było - w ocenie organu - niezbędne w celu ponownego przeanalizowania dokumentacji koniecznej do wydania pozwolenia na budowę w obliczu zmiany sytuacji prawnej dla tego terenu. Po pierwsze wskazano, iż dla części działki objętej planowaną inwestycją Rada Gminy O. w dniu [...] r. uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma istotne znaczenie w sferze uprawnień użytkowników przestrzeni i potencjalnych inwestorów (w tym strony skarżącej), a dla organu administracji architektoniczno-budowlanej stwarza nowe obowiązki, w tym obowiązek zbadania, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten nie może być zrealizowany bez przedłożenia wymaganych przez przepisy prawa w tym art. 63 § 2 oraz 64 § 2 ustawy - Prawo budowlane dokumentów. Z kolei brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 tej ustawy nakazuje, aby to organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę i zatwierdzając projekt budowlany zbadał treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we własnym zakresie. Po drugie podniesiono, że w świetle pisma przedłożonego przez Wójta Gminy O. z dnia [...]2008 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak [...] będąca podstawą do wydania unieważnionej decyzji nr [...] została wyeliminowana z obiegu prawnego. Zważyć zatem należy, że bez przedłożenia projektu i innych wskazanych w piśmie z dnia 8 września 2008 r. dokumentów organ nie mógł dokonać analizy o której mowa w art. 35 prawa budowlanego tym samym narażając się na zarzut braku wnikliwości w sprawie. Nadmienić trzeba, że skarżący nie stosunkowali się do wezwania w sprawie usunięcia braków we wskazanym przez organ terminie. Strona skarżąca oczekiwała, by organ wydał pozwolenie na budowę na podstawie dokumentów złożonych w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, która w chwili ponownego podjęcia postępowania nie pozostawała już w obrocie prawnym. Dalej wskazano, że konieczność dołączenia do wniosku dokumentów jest też niezbędna w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Istotna jest w tym wypadku każda zmiana nie tylko tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, ale także zmiana stosunków własnościowych. W omawianej sprawie miało miejsce przeniesienie prawa własności i obowiązkiem inwestora jest złożyć stosowne świadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Organ przy wydaniu decyzji może wprawdzie ustalić kto jest właścicielem nieruchomości i jak sugeruje strona skarżąca "sprawdzić w swych rejestrach geodezyjnych", jednak nie może kształtować praw i obowiązków w sposób prawnie wiążący jedynie w oparciu o własne, ale przede wszystkim o dokumenty wymagane przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto zakwestionowano sam fakt złożenia skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie. Prawo wniesienia skargi na bezczynność, co do zasady, jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego zwyczajnych środków zaskarżenia. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który, w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 26 czerwca 2012 r. o sprecyzowanie skargi i oświadczenie, czy przed wniesieniem skargi skarżące złożyły zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżące wyjaśniły, że skarga dotyczy bezprawnego zachowania Starosty, w toczącym się postępowaniu. Skarżące nie zostały pouczone przez organ o przysługujących im środkach do obrony ich praw, a raczej zostały pouczone, iż żadne środki odwoławcze im nie przysługują. Skarżące nie są w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, jak należy zakwalifikować błędne działania organu w tej sprawie, gdy w trakcie toczącego się - wszczętego w 2003 r. - postępowania organ wystosował do strony błędne wezwanie w trybie art. 64 § 2 kpa, a po złożeniu przez stronę wyjaśnień w odpowiedzi na to wezwanie poinformował stronę o pozostawianiu toczącego się postępowania bez rozpatrzenia. Skarżące nie są w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, czy "zakończenie" przez organ wszczętego w 2003 r. postępowania pismem informacyjnym jest przejawem bezczynności organu, czy też przejawem przewlekłości postępowania. Wobec tego skarżące wniosły o zbadanie przez sąd zarzutu bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania w jednym postępowaniu dla ustalenia przez Sąd, z jakim rodzajem naruszenia prawa przez organ mamy do czynienia w tej sprawie. Odnosząc się do treści odpowiedzi organu skarżące podały, że dysponują kopią zeznań, których udzielił w Prokuraturze Rejonowej w O. Naczelnik Wydziału Architektury Starostwie Powiatowym w O. (załączono kopię do akt). Nadto skarżące zarzuciły, że organ uchylił się od jednoznacznego wskazania, w jakim trybie wystosował do strony wezwanie z dnia 8 września 2008 r. Organ przyznał, iż było to wezwanie wystosowane w trakcie toczącego się postępowania, ale nie przyznał, iż toczącego się postępowania nie można pozostawić "bez rozpatrzenia", bo zakazuje tego art. 104 kpa. Pozostawić bez rozpatrzenia organ może jedynie "podanie", póki nie spowoduje ono wszczęcia postępowania. Podkreśliły, iż wezwanie to nie było uzasadnione faktem, iż wniosek strony nie był kompletny w dniu jego złożenia w 2003 r., lecz faktem, iż organ utracił część dokumentów z akt sprawy poprzez niechlujne przekazywanie ich w poprzednich latach pomiędzy Starostą, Wojewodą, PINB i WSA w Warszawie. Skarżące wskazały także, iż w wezwaniu organ nie wyjaśnił, iż domaga się przedłożenia decyzji Wójta o warunkach zabudowy nr [...] z poświadczeniem jej ostateczności na 2003 r., ale na 2008 r. Tymczasem w 2008 r. strona nie mogła zyskać od Wójta aktualnego poświadczenia ostateczności decyzji nr [...], bo w ocenie Wójta decyzja ta wygasła z datą ważności w niej wskazaną. Jednak w ocenie SKO, wyrażonej w decyzji ostatecznej w tej sprawie, decyzja ta zachowuje moc wiążącą przez całe postępowanie Starosty, jeśli była wiążąca na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Z tego wynika, iż tylko Starosta mógł wiążąco ocenić moc wiążącą decyzji Wójta w 2008.r. Tym samym wezwanie skierowane do strony było – zdaniem skarżących – podstępem mającym uzasadnić niezaskarżalne zakończenie postępowania. Skarżące zauważyły, że zeznając u prokuratora Naczelnik ujawnił, iż pomylił się on co do podstawy prawnej mającej zastosowanie w tym postępowaniu i dlatego błędnie wezwał stronę do przedłożenia zbyt dużej liczby egzemplarzy projektu. Niezwłocznie po uzyskaniu tych wyjaśnień skarżące przygotowały dwie dodatkowe kopie projektu i złożyły je Staroście w dniu 28.06.2012 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zeznając u prokuratora Naczelnik ujawnił, iż nie zadowoliło go oświadczenie B. G. o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane złożone do akt postępowania w 2003 r., ani nie zadowoliło go oświadczenie K. G. o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane złożone do akt postępowania w treści pism procesowych. Niezwłocznie po uzyskaniu tych wyjaśnień skarżące przygotowały oświadczenia na wymaganych przez Naczelnika formularzach i złożyły je Staroście w dniu 28.06.2012 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu. W opinii skarżących zmiana stosunków własnościowych do działki nie ma znaczenia podmiotowego w tej sprawie, bowiem B. G. zadeklarowała w 2003 r. posiadanie prawa do dysponowania działką na cele budowlane, swej deklaracji nie wycofała, i nikt tej deklaracji nie podważył. Gdy K. G. stała się właścicielem tej działki od razu stała się stroną toczącego się postępowania. Do tego nie musi składać organowi żadnych deklaracji - organ sam to ustala na podstawie danych z zasobu geodezyjnego. Następnie w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 19 lipca 2012 r. Wojewoda D. pismem z dnia 25 lipca 2012 r. wyjaśnił, że w dniu 23 lutego 2012 r. do tego organu wpłynęły przekazane przez Starostę O. przy piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. zażalenia B. G. i K. G. na niezałatwienie w terminie przez starostę sprawy z wniosku B. G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną we wsi S., gmina O., działka nr [...], AM-[...]. Poinformowano, że zażalenia te nie zostały rozpatrzone, albowiem akta postępowania znajdują się w Prokuraturze Rejonowej w O., a ich część w Głównym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. W dniu 28 sierpnia 2012 r. do akt sądowych złożono egzemplarz postanowienia Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten uznał wymienione zażalenia za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej K. G. złożył pismo procesowe zawierające "stanowisko końcowe skarżących" i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W tym kontekście godzi się jeszcze wskazać, że na mocy art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba po pierwsze powiedzieć, że skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna, albowiem skarżące przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpały możliwość kwestionowania bezczynności organu w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę został spełniony warunek formalny dopuszczalności skargi do sądu, pamiętać bowiem należy, iż wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność (zob. np. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 872/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/12 – opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej powiedzieć trzeba, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest postępowanie Starosty Powiatowego w O., któremu skarżące zarzucają bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, czyli pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla budowy zabudowy zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną we wsi S., gmina O., działka nr [...], AM-[...]. Zdaniem skarżących załatwienie sprawy administracyjnej poprzez pozostawienie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne bez rozpoznania na mocy art. 64 § 2 k.p.a. było sprzeczne z prawem, a zatem organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tak sformułowanych zarzutów należy zauważyć, że z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zabudowy zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną we wsi S., gmina O., działka nr [...], AM-[...]. Następnie decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność tej decyzji z argumentacją, że decyzja starosty zatwierdzała projekt budowlany i wydawała pozwolenie na budowę niezgodnie z wymaganiami określonymi w decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...]r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie począwszy od 2006 r. skarżąca B. G. występowała do Starosty O. i do Wojewody D. o wypłatę odszkodowania za szkodę wynikłą wskutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Postanowieniami z dnia [...] r. (nr [...]) i z dnia [...] r. (nr [...]) Wojewoda zwracał wnoszącej wnioski, wskazując, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. W dalszej kolejności pismem złożonym Staroście O. w dniu [...]2008 r. T. G. wniósł o "podjęcie postępowania w sprawie" w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Podał, że jest stroną postępowania, albowiem stał się właścicielem nieruchomości, tj. działki nr [...]. Następnie o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wniosła również B. G. (pismo złożone w dniu [...]2008 r.). Na skutek powyższych pism Starosta O. wezwał pismem z dnia 8 września 2008 r. B. G. i T. G. do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę i dołączenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oryginału oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oryginału lub kopii decyzji o warunkach zabudowy. Pouczono, że nieuzupełnienie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia 20 października 2008 r. starosta zawiadomił strony postępowania, że w związku z nieusunięciem braków podania, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę zostało zakończone w sposób niemerytoryczny, albowiem nie wydano decyzji administracyjnej, ale pozostawiono wniosek o jej wydanie bez rozpoznania. Należy jednak pamiętać, że istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę czynnościami w postępowaniu administracyjnym, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej. Najistotniejszym z tych działań jest kontrola wniosku inicjującego postępowanie i – w razie stwierdzenia jego braków – wezwanie strony do jego uzupełnienia. Jeżeli podanie zawiera brak formalny o charakterze nieusuwalnym lub też gdy brak usuwalny nie został przez wnoszącego podanie usunięty w wyznaczonym terminie, to organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania. Zważywszy na powyższe, należy dojść do wniosku, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania, gdy istnieją ku temu podstawy prawne, nie zachodzi nieuzasadniona bezczynność organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jednakże wymaga zauważenia, że tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia określone wymogi formalne co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. W konsekwencji pozostawienie niewadliwego podania bez rozpoznania może doprowadzić do powstania stanu bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Wobec powyższego należy powiedzieć, że zarzut skarżących, że Starosta O. jest bezczynny, gdyż niezasadnie pozostawił wniosek (podanie) o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpatrzenia jest nieuzasadniony. Zdaniem Sądu o bezczynności można by było mówić, gdyby organ w ogóle nie zajął się wnioskiem, nie podjął żadnych działań z nim związanych. Tymczasem zarówno wezwanie do uzupełnienia wniosku, jak i późniejsze pozostawienie wniosku bez rozpoznania, świadczą o tym, że organ działał w zgodzie z dostępnymi mu kompetencjami. Jak wynika z akt administracyjnych postępowania pomiędzy rokiem 2003 (złożenie wniosku), a rokiem 2008 (pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia) dochodziło do kilku zmian struktury własności nieruchomości, na której planowana była inwestycja. Świadczą o tym np. akt notarialny umowy darowizny udziału wynoszącego 1/2 w prawie własności działki nr [...] z dnia [...] r. zawartej między B. G. a T. G. (Rep. [...] – w aktach administracyjnych), w którym powoływano także umowę sprzedaży z dnia [...] r. i umowę podziału majątku wspólnego małżonków z dnia [...] r. Wobec tego, zdaniem Sądu, uzasadnione było – na początkowym bowiem etapie analizy wniosku, gdyż stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę - żądanie Starosty, aby wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony w 2003 r. był uzupełniony o aktualne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w 2008 r. (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), tym bardziej w sytuacji zmiany struktury własnościowej do działki nr [...]. Także okoliczność, że między rokiem 2003 a 2008 dla części rozpatrywanego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (co skarżącej było wiadome) powodowała, że uzasadnione było żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Starosta nie mógł sam rozważać, czy i w jakim zakresie decyzja o warunkach zabudowy z 2002 r. nadal zachowała moc, bowiem wejście w życie planu miejscowego oraz stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło sprawić, iż organ planistyczny mógł stwierdzić wygaśnięcie tejże decyzji. Pamiętać przecież trzeba, że zazwyczaj plan miejscowy ma pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy działanie starosty było uzasadnione i nie można zarzucić mu naruszenia prawa, a tym bardziej bezczynności. Nie jest słuszny również zarzut, iż organ architektoniczno-budowlany powinien posiadać cztery egzemplarze projektu budowlanego i nie powinien wzywać strony o dostarczenie nowych egzemplarzy. Fakt bowiem posiadania przez organ wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego złożonych jeszcze w 2003 r., mógłby prowadzić do błędnego wniosku, że nie było podstaw do wzywania ich przedłożenia. Takie rozumowanie jest oczywiście błędne w sytuacji stwierdzenia przez Wojewodę D. w decyzji z dnia [...] r. nr [...] nieważności pozwolenia na budowę z [...] r., z powodu niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r. w zakresie wielkości powierzchni działki pod zabudowę w istocie dwóch budynków wielorodzinnych, a nie pod zabudowę zagrodowo-siedliskową oraz zakazu wjazdu na drogę krajową W.-O.. Przedłożony w 2003 r. w 4 egzemplarzach projekt budowlany, został sporządzony bowiem w niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. nr [...], co wykazał Wojewoda D. w swojej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Należy zatem powiedzieć, że wezwanie wystosowane przez Starostę do wnioskodawcy było zasadne i również w tym stanie rzeczy możliwe było pozostawienie podania bez rozpoznania. Odnosząc się jeszcze do argumentów skarżących należy podkreślić, że nie zasługuje na poparcie pogląd, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej postępowanie administracyjne "wraca" na etap podejmowania decyzji. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne, choć dzieli się na etapy: wstępny, rozpoznawczy (dowodowy) i gabinetowy (podejmowania rozstrzygnięcia), traktowane musi być jako ciąg działań organu zmierzających do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wskutek stwierdzenia nieważności sprawia, że rolą organu staje się znowu podjęcie wszelkich działań zmierzających do załatwienia sprawy. Nie można w takim wypadku przyjmować, że organ może jedynie wygenerować "nową" decyzję administracyjną, albowiem stałoby to w sprzeczności z niekwestionowaną koncepcją, że decyzja wieńczy całe postępowanie administracyjne. Może się przecież zdarzyć tak, iż postępowanie dotknięte jest takimi uchybieniami, jak ma to m.in. miejsce w niniejszej sprawie, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji należy je przeprowadzić od nowa, a więc począwszy od formalnej oceny podania. Przyjmowanie za skarżącymi poglądu przeciwnego powodowałoby, że organ nie byłby w stanie samodzielnie sanować swoich wcześniejszych uchybień. Nie zasługuje także na aprobatę prezentowane przez skarżące rozumienie czynności w postępowaniu administracyjnych jako "zakotwiczonych" i mających moc absolutną i niepodważalną. Z faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2003 r., której nieważność stwierdzono w 2005 r., wskazując na jej rażącą niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy, nie wynika przecież, że jedyną możliwą decyzją, która mogłaby zapaść obecnie w sprawie byłoby udzielenie skarżącym ponownego identycznego z tym jakie już było pozwolenia na budowę. Organ miał prawo dokonać oceny zebranego w sprawie materiału i uznając go za niekompletny mógł wezwać do uzupełnienia braków wniosku, czym wypełnił normę przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że – co do zasady – organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydawania. Dążenie do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w 2003 r. obligowało w niniejszej sprawie organ do zbadania tego wniosku pod względem formalnym. W ocenie Sądu działaniom podjętym przez starostę w omawianej sprawie nie można przypisać cech bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Skoro, zdaniem Sądu, organ administracji miał prawo w niniejszej sprawie żądać uzupełnienia wniosku, to mógł – a nawet powinien – zastosować sankcję w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, gdy strona nie uzupełniła stwierdzonych braków w terminie. W tym stanie rzeczy skarga była nieuzasadniona. Godzi się jeszcze zauważyć, że po stronie organu w rozpoznawanej sprawie nie podjęto niezwłocznie próby wyjaśnienia - po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z 2003 r. - czy wnioskodawczyni jest zainteresowana w dalszym ciągu uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę, czy też odstępuje od pierwotnego zamiaru. Czynione jednakże przez stronę zabiegi o uzyskanie odszkodowania od organu w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, świadczyć mogą o pierwotnym zamiarze załatwienia sprawy tą właśnie drogą. Dopiero po tych bezskutecznych czynnościach strona wyraźnie zażądała w 2008 r. od organu "podjęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". Zebrany w sprawie materiał, tj. doręczone Sądowi akta administracyjne, nie pozwala jednak na jednoznaczną ocenę, jakie były przyczyny powyższego zaniedbania. Niemniej pamiętać należy, że skarga na bezczynność nie może być uwzględniona w przypadku wydania przez organ decyzji lub innego aktu, nawet gdy nastąpiło to z naruszeniem ustawowych terminów przewidzianych do ich wydania (tak: wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, niepubl.). W rozpoznawanej obecnie przez Sąd sprawie pozostawienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania było zasadne i jako takie zakończyło (formalnie) na wstępnym etapie postępowanie w sprawie. Dodać tylko należy, że osobie legitymującej się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do nieruchomości przysługuje w każdym czasie prawo do ponownego wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.