II SA/Wa 891/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na zamianę aktualnie zajmowanego lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zarząd Dzielnicy [...] W. w dniu [...] marca 2012 r. wydał uchwałę nr [...], rozpoznając w sposób odmowny wniosek M. L. o zamianę lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Rozpoznając wezwanie skierowane przez stronę o usunięcie naruszenia prawa Zarząd Dzielnicy [...] W. w dniu [...] maja 2012 r. podjął uchwałę o oddaleniu tego wezwania. Jak wynika z uzasadnienia, podstawą wydania powyższych uchwał była okoliczność, iż wnioskodawca – M. L. jest właścicielem nieruchomości. To zaś, w ocenie organu, stosownie do regulacji zawartej w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady [...] W. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., uniemożliwia zawarcie z wnioskodawcą nowej umowy najmu. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiódł M. L. Skarżący podniósł, iż organ dokonał nieprawidłowej wykładni zastosowanego przepisu. Chcąc bowiem oprzeć rozstrzygnięcie o treść § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady [...] W. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. organ musi ustalić, czy posiadana przez stronę nieruchomość przynosi pożytki lub czy dochód ze sprzedaży takiej nieruchomości umożliwi stronie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Podkreślił również, iż w jego ocenie organ winien procedować w oparciu o § 8 ww. uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., gdyż dotyczy on kwestii zamiany mieszkań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2.). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w jej realiach faktycznych, w pierwszej kolejności należało przesądzić to, który przepis uchwały Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. winien znaleźć tu zastosowanie. W ocenie Sądu administracyjnego, organ prawidłowo rozpoznawał wniosek strony w oparciu o przepis § 6 ust. 1 pkt 1 powyższej uchwały, dotyczący warunków zawarcia umowy najmu. Wniosek dotyczył bowiem żądania przydzielenia innego lokalu, w miejsce obecnie zajmowanego. Stąd więc, gdyby organ uwzględnił żądanie strony musiałoby dojść do zawarcia nowej umowy najmu, dotyczącej nowego lokalu. Zawarcie tej nowej umowy musiałoby zaś nastąpić w oparciu o regulacje dotyczące tej sfery faktów. Nadto podkreślenia wymaga to, iż przepisy uchwały Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., regulujące materię zamiany mieszkań, nie wyłączają stosowania przepisów, dotyczących zawierania umów najmu. Brak zaś takiego wyłączenia należy uznać za logiczny skutek tego, że rezultatem wyrażenia zgody na zamianę lokalu na inny jest zawsze konieczność zawarcia nowej umowy najmu. Przechodząc do istoty niniejszej sprawy wskazać należało, że sprowadzała się ona do dokonania wykładni § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady [...] W. z [...] lipca 2009 r. Zgodnie z jego brzmieniem, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania, posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie, lub z której pożytki, dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Treść powołanej normy prawnej prowadzi do konkluzji, iż intencją prawodawcy było to, aby miasto było obciążone obowiązkiem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tylko tej ludności, która nie jest w stanie samodzielnie tych potrzeb zaspokoić. W świetle powyższego, można z omawianego przepisu wyodrębnić dwie sytuacje, kiedy miasto będzie mogło odmówić zawarcia umowy najmu: - gdy wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania, posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, - gdy wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania, posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie, lub z której pożytki, dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Co się tyczy drugiej z ww. sytuacji, która znajduje zastosowanie w realiach faktycznych niniejszej sprawy, okoliczność posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, należy odczytywać łącznie z końcową częścią zdania, występującą po słowach "do nieruchomości". Przesłanką do skutecznej odmowy zawarcia umowy najmu nie może więc być sam fakt posiadania przez wyszczególnione osoby prawa do nieruchomości. Nieruchomość ta dodatkowo musi przynosić pożytki, które umożliwią zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, ewentualnie dochód ze sprzedaży tej nieruchomości musi umożliwić zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Stąd w sytuacji, gdy organ zamierza odmówić zawarcia umowy najmu z uwagi na posiadanie przez wnioskodawcę (lub inne osoby wymienione w przedmiotowym przepisie), tytułu prawnego do nieruchomości, musi uprzednio poczynić ustalenia faktyczne co do tego, czy nieruchomość ta przynosi pożytki (jeśli tak, to jakie), oraz czy te pożytki, lub dochód ze sprzedaży nieruchomości umożliwią stronie zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Analizując treść zaskarżonej uchwały, tutejszy Sąd doszedł do wniosku, że organ nie podołał ciężarowi ww. obowiązków. Nie poczynił bowiem ustaleń w zakresie tego, czy nieruchomość posiadana przez skarżącego przynosi pożytki (jeśli tak, to jakie), oraz czy te pożytki, lub dochód ze sprzedaży nieruchomości umożliwią stronie zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle powyższego uznać należało, że skarżona uchwała jest przedwczesna. Samo powołanie się na fakt posiadania przez stronę tytułu prawnego do nieruchomości, bez poczynienia ww. ustaleń, uniemożliwia dokonania skutecznej odmowy zawarcia umowy najmu. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby ustalić, czy nieruchomość posiadana przez skarżącego przynosi pożytki (jeśli tak, to jakie), oraz czy te pożytki, lub dochód ze sprzedaży nieruchomości, umożliwią stronie zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W tym stanie rzeczy, stwierdzając istotne naruszenie prawa przez organ, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 P.p.s.a. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.