I OSK 679/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1354/10 w sprawie ze skargi K. K. na § 6 ust. 2-5 i ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z samorządnych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Miejską Kraków oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1354/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K. K. na § 6 ust. 2-5 i ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków stwierdził nieważność § 6 ust. 2-5 i ust. 11 zaskarżonej uchwały oraz zasądził do Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] grudnia 2007r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Pismem z dnia 24 września 2010r. K. K. wezwał Radę Miasta Krakowa od usunięcia naruszenia prawa i unieważnienia § 6 w/w uchwały z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...]. Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ograniczyła się tylko do przesłania stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa, będącego projektodawcą przedmiotowej uchwały, zastrzegając przy tym, iż nie jest to jej stanowisko i ma ono jedynie charakter informacyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. wniósł K. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wyjaśnił, iż na podstawie zaskarżonej uchwały był zobowiązany do ponoszenia comiesięcznej odpłatności za pobyt swojego dziecka w przedszkolu. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 6 opłaty stałej nie związanej z liczbą i charakterem dodatkowych zajęć, na które dziecko uczęszcza, a z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę – określaną na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący podniósł, iż z treści zaskarżonej uchwały wynika, że przewidziana w § 2 ust. 1 opłata była naliczana nie za uczestnictwo w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych wykraczających poza podstawy programowe, a za sam pobyt dzieci w przedszkolach czy oddziałach przedszkolnych w czasie przekraczającym 5 godzin i to w oderwaniu od rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę – gdyż naliczana jest wskaźnikiem średniego wynagrodzenia. Dodatkowo skarżący wskazał, iż opłata stała była pobierana również w czasie pobytu przez dzieci – do 5 godzin – jeśli korzystały w tym czasie z posiłków. Opłata ta była wnoszona odrębnie od opłaty za wyżywienie dzieci (§ 6 ust. 2). Skarżący nie zgodził się również z tym, że opłata stała nie podlega zwrotowi (§ 6 ust. 11 zaskarżonej uchwały) w przypadku usprawiedliwionej nieobecności dziecka bez względu na okres i przyczynę nieobecności, gdyż takie postawienie sprawy zaprzecza, jego zdaniem, zasadzie ekwiwalentności wnoszonych przez rodziców opłat. Rodzicom w przypadku długotrwałej choroby zakaźnej dziecka zwracana jest tylko odpowiednio policzona wniesiona wcześniej opłata za wyżywienie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi do dnia 1 września 2010r. przepisami ustawowymi i w żaden sposób nie wykracza poza granice ustalone przepisami ustawy o systemie oświaty. Nie została też zakwestionowana przez Wojewodę Małopolskiego, co zdaniem Rady świadczy o tym, iż jest zgodna z prawem. W piśmie z dnia 20 grudnia 2010r. skarżący odniósł się do argumentów Rady Miasta Krakowa podniesionych w odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do kwestii zwrotu opłaty stałej w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu i umowy o korzystanie ze świadczeń przedszkola zawieranej przez rodziców z dyrektorem przedszkola stwierdził, iż prawnie wątpliwe jest pobieranie na podstawie takiej umowy jakichkolwiek opłat poza opłatą za wyżywienie. W opinii skarżącego, uchwała Rady Miasta Krakowa powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być natomiast przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W zaskarżonej uchwale oraz w uchwale ją zmieniającej z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] brak jest jednak takiej kalkulacji czy argumentacji. Podsumowując skarżący stwierdził, iż zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchwała ją zmieniająca Nr [...] mają braki, gdyż w zapisach umownych nie określono, że w przedszkolu są realizowane jakiekolwiek zajęcia wykraczające ponad podstawę programową, nie określono czasu trwania zajęć obowiązkowych i dodatkowych, nie wyszczególniono rodzaju zajęć dodatkowych, od których pobierana jest opłata, brak jest zindywidualizowanego sposobu naliczenia opłaty za usługi wykraczające poza podstawę programową, brak jest również możliwości zwrotu opłaty za zajęcia, w których dziecko nie bierze udziału z powodu choroby – nabierają one więc cech świadczenia nieodpłatnego, bezzwrotnego, pieniężnego i przymusowego. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. skarżący sprecyzował, iż przedmiotem niniejszej skargi jest § 6 ust. 2-5 i ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] w brzmieniu pierwotnym. Pełnomocnik organu wyjaśnił z kolei, że zaskarżona uchwała z 2007r. już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przeszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków. Dodał przy tym, iż także uchwała z dnia [...] marca 2011 r. już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...]. Jednocześnie pełnomocnik Rady wskazał, iż Wojewoda Małopolski zaskarżył do WSA w Krakowie uchwałę z dnia [...] marca 2011r. oraz uchwałę z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] zmieniającą zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, jednak sprawy te nie zostały jeszcze rozstrzygnięte przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że wbrew stanowisku organu, okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miasta Krakowa w całości uchwałą nr z dnia [...] marca 2011 r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrola administracji uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd I instancji podzielił pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z 20 marca 1996, SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004, SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd I instancji nie podzielił natomiast poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149). W ocenie Sądu I instancji wbrew stanowisku organu, wejście w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148, poz. 991), która w art. 2 stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 tej ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r., nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona część przedmiotowej uchwały, to jest § 6 ust. 2-5 i ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały. Sąd I instancji wskazał, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty , w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 w/w ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przewidywał, że nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych jest bezpłatne (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. W ocenie Sądu I instancji obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Sąd I instancji podkreślił, że podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione były w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały w załączniku nr 1 do wykonawczego do ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458 z późn. zm.). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podstawa programowa winna być bezpłatna, natomiast za świadczenia ponad podstawę programową, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy, mogły być pobierane opłaty. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie mogła mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Sąd I instancji wskazał, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. W ocenie Sądu I instancji niezbędne jest precyzyjne określenie zajęć wychowawczych przekraczających podstawy programowe. Winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09). Zaskarżona część uchwały, tj. § 6 ust. 2-5 oraz ust. 11, nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez wprowadzenie opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy (§ 6 ust. 2-5). Sąd I instancji stwierdził, iż Rada Miasta Krakowa nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola przekraczających podstawę programową z jakich konkretne dziecko korzysta, tj. od czasu przekraczającego podstawę programową, w którym dziecko korzysta z zajęć opiekuńczo-wychowawczym oraz od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Wysokość opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu jest jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu oraz bez możliwości uzyskania zwrotu opłaty w przypadku, gdy dane dziecko ze świadczeń przedszkola nie korzystało (§6 ust. 11). Sąd I instancji stwierdził brak powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. W ocenie Sądu I instancji przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Sąd I instancji uznał, iż słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Sąd I instancji stwierdził, że niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Z tego względu Sąd uznał, iż zaskarżone części uchwały, tj. § 6 ust. 2-5 i ust. 11, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności w zaskarżonym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu: - naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 5 sierpnia 2010 r. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała ustanawiała opłaty stale, które nie opierają się na ekwiwalentności oraz, że winna określać w swojej treści poszczególne usługi świadczone przez przedszkola jak również przewidywać możliwość zwrotu opłaty za zajęcia, - naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, ze zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo skutkujące jej nieważnością, - naruszenie art. 353 i 487 § 2 kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała i zawarte na jej podstawie umowy cywilnoprawne wykluczają możliwość swobodnego i wzajemnego ustalenia stosunku prawnego na zasadach ekwiwalentności świadczeń, - naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania do demokratycznego państwa prawnego, - naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez podważenie konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa poprzez stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała podjęta przez organ władzy publicznej - Radę Miasta Krakowa nie miała podstaw prawych i została uchwalona z istotnym naruszeniem prawa, - naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez stwierdzenie nieważności z mocą wsteczną aktu prawa miejscowego stanowiącego źródło prawa na obszarze jego działania co skutkuje brakiem podstaw pobierania przez gminę opłat w okresie obowiązywania prawa miejscowego, - naruszenie art. 163 Konstytucji poprzez pozbawienie Gminy Miejskiej Kraków wykonywania zadań publicznych przynależnych jej jako organowi władzy publicznej na podstawie ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji zarówno w zakresie interpretacji przepisu prawa materialnego tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jak również w kwestii stwierdzenia nieważności uchwały mimo jej nieobowiązywania w chwili rozstrzygania przez sąd administracyjny. Pełnomocnik organu podniósł, iż nie sposób uznać twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i, że Rada Miasta Krakowa przy podejmowaniu niniejszej uchwały przekroczyła delegację ustawową przewidzianą w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2010 r. Zdaniem pełnomocnika organu obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej, który został w § 4 uchwały ustalony na 5 godzin dziennie oznacza, że gmina za zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne w tym czasie nie może od rodziców pobierać opłat. Natomiast jest możliwe pobieranie opłat za świadczenia takich usług w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Pełnomocnik organu wskazał, iż na tej podstawie organ stanowiący Gminy Miejskiej Kraków podjął w dniu [...] grudnia 2007r. uchwałę, w której ustalił zasady odpłatności za usługi świadczone przez przedszkola na rzecz dzieci poza podstawą programową. Pełnomocnik organu podniósł, iż ustalone przez gminę zasady odpłatności nie mają charakteru stałego, mimo, że opłatę ustalono w cyklu comiesięcznym, a odpłatność uzależniono od minimalnego wynagrodzenia za pracę, cechuje je też ekwiwalentność, gdyż opłatę ustalono za świadczone przez przedszkole usługi w zakresie nauki, wychowania i opieki, a nie za sam fakt, że przedszkole istnieje i posiada budynek, tylko za to, że zatrudnieni w przedszkolu nauczyciele i inni pracownicy prowadzą z dziećmi różnorodne zajęcia i sprawują nad nimi opiekę również w czasie wykraczającym poza podstawę programową. Nie jest do tego potrzebne szczegółowe ustalenie świadczeń i opracowanie cennika. W ocenie pełnomocnika organu konstrukcja i treść przyjętej uchwały jak również zawierana na jej podstawie umowa cywilnoprawna jak najbardziej wskazuje, iż opłata nie jest pobierana za czas poświęcony dziecku w przedszkolu, w ramach którego są realizowane z dzieckiem rozmaite zajęcia edukacyjne, przy równoczesnym sprawowaniu nad nim opieki i pieczy przez wykwalifikowane osoby. Nadto podniesiono, że ustalone w uchwale opłaty mają charakter cywilnoprawnego wynagrodzenia za usługę zbliżonego do ceny i egzekwowanego na drodze cywilnej na podstawie umowy "zawartej pomiędzy rodzicem (opiekunem), a dyrektorem przedszkola. Inne rozumienie podstawy wnoszonych opłat narusza przepisy art. 353 oraz art. 487 § 2 kodeksu cywilnego. Pełnomocnik organu podniósł, że ustalona przez radę opłata nie ma charakteru stałego, została bowiem zróżnicowana ze względu na czas korzystania z przedszkola tj. do 5 i powyżej 5 godzin, jak również ze względu na ilość dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola jak również z uwagi na orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej. Podniesiono, że zarówno w obecnym stanie prawnym jak i poprzednim będącym podstawą zaskarżonej uchwały pobyt dziecka w przedszkolu w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych wtedy zajęć. Podniesiono, że zarzut braku oparcia opłaty na kalkulacji ekonomicznej nie jest trafiony, gdyż każdorazowo ustalana przez gminę opłata jest opracowywana w oparciu o kalkulacje ekonomiczną i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową. Absurdem natomiast jest, aby taka kalkulacja finansowa znalazła się w uchwale o odpłatności za przedszkola. Pełnomocnik organu podniósł, że ustalona wysokość opłat za świadczenia przedszkoli została określona wyłącznie w oparciu o koszty osobowe pracowników bezpośrednio zaangażowanych w zajęcia z dziećmi tj. nauczyciela i pomocy nauczyciela. Pełnomocnik organu podniósł, że minimalne wynagrodzenie będące podstawą ustalenia opłat jest odzwierciedleniem wzrostu wynagrodzeń w kraju, tak więc odniesienie do tego kosztu opłat za przedszkole, który to koszt oparty jest wyłącznie na czynnikach płacowych, wydaje się być w pełni uzasadnione. Taki zapis w uchwale pozwala na sukcesywne podnoszenie opłat związanych ze wzrostem kosztów osobowych bez konieczności procedowania za każdym razem nowej uchwały. Zdaniem pełnomocnika organu zapis § 6 ust. 11 uchwały, który nie przewiduje zwrotu opłat w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu jest poprawny i nie narusza przepisów ustawowych, gdyż rodzic zawiera z dyrektorem przedszkola umowę o korzystanie z usług placówki przez dziecko w określonym czasie, a niekorzystanie przez dziecko z przedszkola jest przy braku rozwiązania umowy niedotrzymaniem jej warunków. Podniesiono, że nie można zgodzić się z wywodami sądu co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, która w chwili orzekania już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą rady z dnia [...] marca 2011r. Zdaniem organu wydawanie wyroku przez sąd jest niecelowe w sytuacji, gdy akt prawny nie obowiązuje. Podniesiono, że zgodnie z art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 stało się ono bezprzedmiotowe. Podniesiono, że rozstrzygniecie Sądu I instancji unieważnia zapisy uchwały z mocą wsteczną stwarza tym samym sytuację, kiedy opłaty pobierane przez gminę przez parę lat na podstawie przepisu prawa miejscowego tracą podstawę prawną ich ustalania, co tym samym powoduje, że pobierane były bezprawnie, a rodzice mogą wnosić pozwy do sądu przeciwko gminie za pobrane od nich opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. W wielu sytuacjach sprawy o zapłatę zostały skierowane do sądu gdy rodzice nie regulowali należności, a gmina uzyskała w tych sprawach nakazy zapłaty zaopatrzone w klauzulę wykonalności. Doszło więc do nieodwracalnych skutków prawnych i z całą stanowczością uznać należy, że postawienie Gminy Miejskiej Kraków w sytuacji, w której nagle brakło podstawy prawnej pobierania opłat od 2008r. stanowi ewidentne naruszenie Konstytucji, a to art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 oraz art. 163. Podniesiono, że powyższe przepisy konstytucyjne zapewniają jednostkom samorządu terytorialnego prawo działania na podstawie i w granicach prawa, w tym ustanawiania przepisów prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów rad gmin, które je uchwaliły, przy czym przepisy te jak w wypadku zaskarżonej uchwały mogą być podstawą wnoszenia opłat na rzecz gminy. Tak więc podjęta przez Radę Miasta Krakowa w dniu [...] grudnia 2007 r. uchwała o odpłatności za przedszkola miała oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa jak również w przepisach Konstytucji, natomiast stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności Uchwały z mocą ex tunc, dodatkowo w sytuacji, gdy w chwili orzekania uchwała już nie obowiązywała stanowi jawne pogwałcenie konstytucyjnej zasady państwa demokratycznego i zaufania do państwa prawa i to nie tylko obywateli, ale też organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty mając na uwadze stan prawny obowiązujący w chwili podjęcia uchwały należy uznać, iż jest on niezasadny. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U z 2009 Nr 4, poz.17). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego było bezpłatne. Jedynie inne usługi oferowane przez przedszkola publiczne, wykraczające poza podstawę programową, mogły być z woli rady gminy odpłatne. Tylko tych świadczeń mogła zatem dotyczyć uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007 r. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie. Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Precyzyjne określenie przedmiotu uchwały wprowadzającej opłatę za świadczenia oferowane przez przedszkola było niezbędne. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała rady gminy musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone zapisy uchwały § 6 ust. 2 – 5 oraz ust. 11 generalizują zakres ponadprogramowych zajęć poprzez wprowadzenie opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma doniosłe znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom zarobkowym, co pozwala w sposób prawidłowy ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej między rodzicami a dyrekcją przedszkola stosownie do art. 353 i 487 § 2 k.c. Brak czytelności co do zakresu świadczeń opiekuńczo – wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, gdyż zgodnie z zapisem uchwały § 5 pkt 11 nie podpisanie umowy przez rodzica (opiekuna prawnego) w terminie wskazanym w ust. 10 jest równoznaczne z rezygnacją uczęszczania dziecka do przedszkola. Z tych względów obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej to są one również nieusprawiedliwione. Niewątpliwie organy samorządu terytorialnego mają konstytucyjne uprawnienie stanowienia prawa, które ma moc obowiązującą zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji RP. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego działają w tej mierze na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawy o systemie oświaty, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, a co nie jest równoznaczne z zakwestionowaniem prawa rady do podejmowania uchwał na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że w każdej sytuacji, gdy mocą uchwały rady wprowadzana jest opłata, z istoty swej stanowiąca obciążenie finansowe dla jej adresata, to uchwała ją wprowadzająca winna pozwolić osobie zainteresowanej na jednoznaczne ustalenie za co i w jakiej wysokości będzie ponosiła wydatki. Powinna też pozostawić osobie zainteresowanej prawo wyboru w zakresie możliwości skorzystania z określonych dodatkowych świadczeń. Stosowne zapisy mogą znaleźć się w załącznikach do uchwały, a niekoniecznie w niej samej, pod warunkiem jednak, że materiały załączone do uchwały w sposób niewątpliwy określą zasady ustalania, pobierania i zwrotu opłaty. Także twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące okoliczności, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy Kraków uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji prawidłowo wskazał na ugruntowaną już linię orzecznictwa przyjmującą, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 zajmując się tą kwestią wskazał, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i w tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby gdyby nigdy nie została podjęta, a ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zagadnienie to było również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej przytoczone wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym także nie jest trafny. W skardze kasacyjnej nie wskazano przy tym, który z 5 ustępów tego artykułu miałby naruszyć Sąd I instancji. Nadto podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, to znaczy zawartymi w niej zarzutami naruszenia prawa nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.