II FSK 2154/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Krzysztof Winiarski, NSA del. Zbigniew Romała, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 196/11 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania z akt sprawy kserokopii dokumentów 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 196/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia 9 lutego 2011 r. w przedmiocie wniosku o wydanie z akt sprawy kserokopii dokumentów. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że w toku kontroli prowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. w stosunku do J. P. w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatku od towarów i usług, kontrolowana w dniu 16 listopada 2010 r. zwróciła się o wydanie z akt sprawy nieuwierzytelnionych kserokopii protokołu przesłuchania podejrzanego J. P. z dnia 26 sierpnia 2010 r. oraz wyciągu z protokołu przesłuchania podejrzanego H. J. z dnia 1 lipca 2010 r., 17 czerwca 2010 r., 9 września 2010 r. i M. J. z dnia 8 kwietnia 2010 r., 9 kwietnia 2010 r., 20 kwietnia 2010 r., 14 września 2010 r. i 19 października 2010 r. Dokumenty te zostały uprzednio, postanowieniem Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia 8 listopada 2010 r., wyłączone z akt prowadzonego wobec skarżącej postępowania. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. odmówił uwzględnienia wniosku strony z uwagi na interes publiczny (art. 179 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w R. postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskowane przez stronę dokumenty stanowią materiał śledztwa prowadzonego przez prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, który, z uwagi na dobro śledztwa, nie wyraził zgody na udostępnienie wytworzonych w trakcie śledztwa materiałów - stronom postępowania kontrolnego. Dyrektor Izby Skarbowej w R. uznał, że w pojęciu interesu publicznego, o którym mowa w art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej, mieści się także dobro prowadzonego śledztwa. W skardze do sądu administracyjnego J. P. wskazała na naruszenie art. 178, art. 179 § 1, art. 129 i art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę odwołał się do art. 178 i art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej podnosząc, że uprawnienie do przeglądania akt sprawy może być ograniczone ze względu na konieczność ochrony tajemnicy państwowej oraz konieczność ochrony interesu publicznego. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że w praktyce ograniczenie prawa do wglądu do akt sprawy oraz odmowa sporządzenia z nich kopii, notatek lub odpisów, powinny wiązać się z uprzednim wyłączeniem z akt sprawy zarówno dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, jak i dokumentów podlegających wyłączeniu z akt sprawy ze względu na interes publiczny. W tym zakresie organ orzeka w formie postanowienia. Wyłączone dokumenty są przechowywane odrębnie od akt sprawy, które nie są dostępne dla strony. W niniejszej sprawie niewątpliwie z dniem 8 listopada 2010 r. wyłączono z akt sprawy dokumenty uzyskane w trakcie śledztwa prowadzonego przez prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, stwierdzając, iż dobro prowadzonego śledztwa, przemawia za ograniczeniem jawności tychże dokumentów. Prowadzący postępowanie przygotowawcze prokurator nie wyraził bowiem zgody na ich udostępnienie stronie. W ocenie Sądu, ujawnianie przestępstw i skuteczne ściganie sprawców jest elementem bezpieczeństwa i porządku publicznego, leży bowiem w interesie całego społeczeństwa. Z uwagi na ochronę tego dobra strona może być ograniczona w postępowaniu podatkowym w dostępie do dokumentów. W rozpatrywanej sprawie nie można było zignorować stanowiska prokuratora, iż dobro prowadzonego śledztwa sprzeciwia się wydaniu stronie wyżej określonych dokumentów. Prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbioru danych określa art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, jednakże nie ma ono charakteru absolutnego. Ograniczenie tego prawa może wynikać z ustawy. W skardze kasacyjnej J. P. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia doradcy podatkowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 31 § 3, art. 51 § 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony przysługujących jej uprawnień, 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 123 § 1, art. 129, art. 178 i art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędną wykładnię akceptującą wadliwe zastosowanie art. 178 § 3 Ordynacji podatkowej przez organy podatkowe i zezwalającą na odmowę wydania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy oraz poprzez zaakceptowanie niewłaściwego zastosowania przez organ podatkowy w/w przepisów Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zakres kontroli instancyjnej realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza – poza przesłankami nieważności postępowania, których w niniejszej sprawie nie dostrzeżono - treść wniesionego środka odwoławczego, w szczególności zaś sformułowane przez stronę zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej i Konstytucji RP, argumentował, że odmowa wydania kserokopii z akt sprawy narusza fundamentalne zasady postępowania podatkowego, tj. zasadę jawności postępowania i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Działanie takie uniemożliwia zaś – zdaniem skarżącej – podjęcie jakiejkolwiek polemiki z ustaleniami organów poczynionymi w oparciu o zawartość przedmiotowych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko prezentowane przez stronę nie dawało podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że wyrażone w art. 178 Ordynacji podatkowej prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1) oraz prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy bądź wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (§ 3) stanowi jeden z aspektów zasady jawności postępowania podatkowego (art. 129 Ordynacji podatkowej) i zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu (art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej). Bezsprzecznie zatem art. 178 Ordynacji podatkowej stanowi uszczegółowienie wspomnianych wyżej zasad postępowania podatkowego, zaś realizacja tego uprawnienia przekłada się również na możliwość obrony racji podatnika w toczącym się wobec niego postępowaniu. Nie sposób jednak pominąć, że wskazane wyżej prawo wglądu w akta sprawy nie ma charakteru absolutnego i doznaje określonych ograniczeń. Możliwość ustanawiania ustawowych odstępstw od prawa jednostki do dostępu do dotyczących ją urzędowych dokumentów dopuszcza zresztą sama Konstytucja RP (art. 51 ust. 3). I tak stosownie do art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej, "(...) art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny". Przewidziane w tym przepisie dwa wyjątki zostały ustanowione z uwagi na potrzebę ochrony określonych wartości – informacji niejawnych bądź interesu publicznego. Istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy pozostawała druga z wymienionych wyżej przesłanek. W tym zakresie podkreślić należy, że mimo iż pojęcie interesu publicznego jest terminem nieostrym i wymagającym doprecyzowania na tle konkretnych okoliczności faktycznych, to z pewnością obejmuje ono "korzyść służącą ogółowi, dyrektywę postępowania, nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 527/11, treść orzeczenia dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak rozumianym pojęciu interesu publicznego zawiera się również dobro prowadzonego śledztwa, które – jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji - w szerszym wymiarze służy zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niewątpliwie bowiem wykrywanie przestępstw leży w interesie ogólnym, o czym świadczyć może chociażby fakt, że przestępstwa podlegają co do zasady ściganiu z oskarżenia publicznego. Oznacza to zatem, że dobro śledztwa może stanowić przesłankę odmowy wglądu do akt sprawy z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego (podobnie por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 488/11, treść orzeczenia dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela w tym względzie zastrzeżeń skarżącej jakoby interpretacja taka naruszała zasadę proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie oddalił skargę strony uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skoro bowiem postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r. wyłączono z akt sprawy sporne dokumenty z uwagi na dobro prowadzonego śledztwa (w związku z brakiem zgody prokuratora na udostępnienie ich stronie), to zasadna była odmowa wydania skarżącej żądanych przez nią kserokopii. Rozstrzygnięcie takie nie budzi wątpliwości w świetle powołanego wyżej art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej. Ustosunkowując się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów jakoby postanowienia organów ograniczały prawo strony do jej obrony, podkreślenia wymaga, że skorzystanie przez organy z możliwości przewidzianej w art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej zawsze wiąże się z określonymi dolegliwościami dla strony. Przewiduje on bowiem sytuacje, w których indywidualny interes podatnika i jego uprawnienia muszą ustąpić ze względu na konieczność ochrony innych wartości. Faktyczny wpływ ograniczenia jawności materiału dowodowego (w związku z wyłączeniem określonych dokumentów z akt sprawy) na prawo strony do jej obrony w konkretnej sprawie może być zaś oceniany z perspektywy całego postępowania prowadzonego przez organy i jego wyniku, nie zaś w ramach kontroli postanowienia odmawiającego wglądu w akta sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2) sentencji wyroku w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.)