II SA/Ol 413/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 31 marca 2010r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 grudnia 2009r., mocą której, odmówiono Spółce A (dalej zwanej Spółką) zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, obejmującej termin rozpoczęcia działalności. Decyzja ta została jednak uchylona na skutek skargi Spółki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 526/10. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 grudnia 2010r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 grudnia 2009r. w przedmiocie odmowy zmiany tego zezwolenia. Także ta decyzja stała się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 31 marca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 86/11, zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), które zostały zakwestionowane przez inne sądy przed Trybunałem Sprawiedliwości UE oraz Trybunałem Konstytucyjnym. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia odpowiedzi przez te Trybunały. Wnioskiem z dnia 24 października 2012r. Spółka, powołując miedzy innymi art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 31 marca 2010r. W uzasadnieniu tego wniosku podała, że w dniu 19 lipca 2012r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, który dotyczy wykładni przepisów prawa krajowego znajdujących zastosowanie w sprawie zakończonej tą decyzją. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia 26 listopada 2012r. Dyrektora Izby Celnej odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zauważono, że decyzja ostateczna kończąca postępowanie, o wznowienie którego wnosi Spółka, nie istnieje w obrocie prawnym. Podano bowiem, że decyzja z dnia 31 marca 2010r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 526/10. Dodano, że wydana w tej sprawie nowa decyzja tego organu z dnia 10 grudnia 2010r. została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 31 marca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 86/11, zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie. W tych okolicznościach uznano, że skoro w sprawie toczy się postępowanie sądowoadministracyjnej to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Wskazano przy tym na konieczność zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (art. 56 p.p.s.a.). Stwierdzono, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca, w określoną w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zasadę prawa do sądu. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 14 marca 2013r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 26 listopada 2012r., podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję z dnia 14 marca 2013r. Spółka zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 243 § 1 i 3 w zw. z art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez przyjęcie, iż dopuszczalność wznowienia sprowadza się do badania wykraczającego ponad ocenę, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę oraz czy powołuje ona podstawy wznowienia; 2) art. 243 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej, poprzez bezpodstawne przyjęcie niedopuszczalności wznowienia postępowania z powołaniem się na zaskarżenie do sądu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż art. 56 p.p.s.a. stanowi podstawę do konstruowania przesłanek niedopuszczalności postępowania, określonych poza Ordynacją podatkową; 3) naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 243 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że równolegle toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi zagadnienia wstępnego o charakterze usuwalnej przeszkody procesowej, a przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania podatkowego; 4) art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L 98.204.37 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie wobec skarżącej art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który powinien zostać uznany za bezskuteczny wobec niej w związku z brakiem jego notyfikacji jako przepisu technicznego, co potwierdzają Uwagi Komisji Europejskiej do sprawy zakończonej wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Z tych też powodów Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji organu w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że istota postępowania o wznowienie postępowania sprowadza się na pierwszym etapie do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego, o czym stanowi art. 243 § 1 Ordynacji podatkowej. Podniosła, że w niniejszej sprawie nie zachodzą ani przeszkody przedmiotowe ani podmiotowe do wznowienia postępowania, co winno skutkować wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Dodała, że dopiero po wydaniu tego postanowienia, zgodnie z art. 243 § 2 Ordynacji podatkowej, organ jest uprawniony do ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie zachodzi którakolwiek ze wskazanych w art. 240 § 1 tej ustawy podstaw wznowienia postępowania, a w razie pozytywnego wyniku tych czynności, do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy podatkowej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Zauważyła, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda usuwalna do prowadzenia postępowania wznowionego związana z uprzednim wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie powoduje ona jednak niedopuszczalności wznowienia postępowania, a stanowi jedynie podstawę do zawieszenia tego postępowania. Spółka podniosła bowiem, że ustawodawca nie przewidział, ażeby uprzednio wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne było podstawą dla stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania. Zawieszenie zaś postępowania wznowionego z tej przyczyny pozwoliłoby Spółce na dochowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Uznała przy tym, że oba te postępowania (sądowe i administracyjne) toczące się równolegle mogą mieć na siebie wzajemny wpływ, zaś rozstrzygnięcie jednego z nich determinuje treść rozstrzygnięcia drugiego z postępowań. Stwierdziła jednak, że kompetencja sądu administracyjnego i organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne do rozpoznania sprawy nie jest tożsama. Podała, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy sprawują kontrolę decyzji administracyjnych jedynie pod kątem ich zgodności z prawem. Natomiast badanie decyzji administracyjnej w postępowaniu wznowionym obejmuje kontrolę pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto, sąd administracyjny ma na uwadze stan prawny aktualny w momencie skutecznego wydania decyzji ostatecznej, natomiast podstawą wznowienia postępowania i orzekania przez organ są okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu decyzji ostatecznej. Uznała więc, że kognicja sądu administracyjnego oraz organu jest rozłączna, co oznacza, że oba te postępowania nie wykluczają się wzajemnie. Jako nieuprawnione oceniła powoływanie się przez organ na treść art. 56 p.p.s.a., który reguluje wyłącznie kwestię postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 14 marca 2013r., nr "[...]", w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Zgodnie z art. 243 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm.), w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. A contrario przyjąć zatem należy, że organ odmawia wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności uruchomienia w sprawie tego trybu nadzwyczajnego, co zgodnie z art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej następuje w drodze decyzji. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mimo braku stosownej regulacji prawnej, z której wprost wynikałaby niedopuszczalność wznowienia postępowania w związku z uprzednim uruchomieniem postępowania sądowoadministracyjnego, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych przed organem administracji publicznej, w tym także, wnioskowanego przez Spółkę w kontrolowanej sprawie, wznowienia postępowania administracyjnego (zob. m.in. uchwałę NSA z 27 czerwca 2000r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z 17 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1750/07; wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I FSK 1470/06; wyrok NSA z 2 października 2007r., sygn. akt I FSK 974/07 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 6 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 305/13 – orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga bowiem, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem w tym wypadku jest, wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a., kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Jest to przy tym jedyna dopuszczalna, legalna możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego. Ustawodawca dopuszcza bowiem ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed tym sądem, w ściśle ograniczonym zakresie, dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu, gdyż w swoim założeniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego uwzględniające skargę w całości, powinno w zastępstwie wyroku sądowego czynić zadość żądaniom strony. Jak słusznie wskazał organ, z art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika więc, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca, w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zasadę prawa do sądu. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle tej regulacji prawnej nie może budzić wątpliwości, że istnienie w sprawie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi istotny element kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro tak, to zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej wyklucza wznowienie postępowania administracyjnego. Podnieść bowiem należy, że tryby wzruszania decyzji ostatecznych, zarówno na drodze administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, czego wyraz stanowi chociażby regulacja zawarta w art. 56 p.p.s.a. Zasada ta znajduje zastosowanie także w kontrolowanej sprawie, w której Spółka zażądała wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, poddaną uprzednio kontroli tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 86/11. W sprawie tej, na mocy postanowienia z dnia 31 marca 2011r., Sąd zawiesił postępowanie sądowe wobec zakwestionowania przez inne sądy przed Trybunałem Sprawiedliwości UE oraz Trybunałem Konstytucyjnym przepisów, w oparciu o które wydano także decyzję kontrolowaną w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 86/11. Mimo wydania przez Trybunał Sprawiedliwości UE wyroku z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych pod nr C-213/11, C-214/11 i C-217/11, z powodu którego Spółka zażądała wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, postępowanie sądowe w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 86/11 jest nadal zawieszone w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Warto przy tym zauważyć, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 86/11 zostało wydane na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że tutejszy Sąd uznał, że zarówno orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE, jak i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie identycznej jak niniejsza, będą miały wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. To zaś pozwala na stwierdzenie, że istnienie podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, w oparciu o którą Spółka zażądała uruchomienia tego trybu w kontrolowanej sprawie, będzie brane przez Sąd pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy o sygn. akt II SA/Ol 86/11. Z tych też powodów nie mogą odnieść zamierzonego skutku sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organ podanych przez Spółkę przepisów Ordynacji podatkowej. Za niezrozumiałe uznać też należy postawienie przez Spółkę organowi zarzutu naruszenia art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L 98.204.37 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie wobec skarżącej art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który powinien zostać uznany za bezskuteczny wobec niej w związku z brakiem jego notyfikacji jako przepisu technicznego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bowiem decyzja o odmowie wznowienia postępowania, której wydanie regulują przepisy procesowe zawarte w Ordynacji podatkowej, a nie przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.