II SAB/Bk 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w W. na przewlekłość postępowania Burmistrza Cz. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości D., działka nr [...] 1. stwierdza prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Burmistrzowi Cz. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 3. zasądza od Burmistrza Cz. na rzecz skarżącej spółki W. Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka z o.o. "[...]" w W. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Cz. postępowania z jej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w postaci pojedynczej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości D. W skardze wywiedziono, że Burmistrz Cz. prowadzi z wniosków Spółki kilkanaście postępowań o wydanie decyzji środowiskowych oraz decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji pojedynczych turbin wiatrowych. Wszystkie postępowania są prowadzone w sposób przewlekły, o czym świadczy liczba uwzględnionych przez SKO zażaleń na brak działania organu. W odniesieniu do kwestionowanego niniejszą skargą postępowania, Spółka wskazała, że wniosek wpłynął do organu w dniu [...] maja 2012 r. i do dnia złożenia skargi nie został merytorycznie załatwiony. W toku tego postępowania: w dniu [...] czerwca 2012 r. i w dniu [...] lipca 2012 r. wydano postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z przedłużającym się postępowaniem przed organem I instancji Spółka złożyła zażalenie na niezałatwienie w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Zażalenie zostało uwzględnione przez SKO (postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Następnie w dniu [...] września 2012 r. organ wydał postanowienie o konieczności wykonania raportu oddziaływania na środowisko. Raport został przedłożony w dniu [...] września 2012 r. W dalszej kolejności organ w dniu [...] września 2012 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków w raporcie, które zostały usunięte w dniu [...] października 2012 r. W trakcie analizy organ stwierdził, że na jednej karcie w nadesłanym uzupełnieniu do raportu brak jest podpisu i w dniu [...] października 2012r. wezwał Spółkę do uzupełnienia tego braku. Wszystkie braki raportu, włącznie z brakującym podpisem zostały uzupełnione w dniu [...] października 2012 r. Pomimo tego organ raport do uzgodnień przekazał dopiero w dniu [...] października 2012 r. Inspektor sanitarny pozytywnie uzgodnił planowane przedsięwzięcie w dniu [...] listopada 2012 r., a dyrektor ochrony środowiska w dniu [...] stycznia 2013 r. Obwieszczenie o wyłożeniu raportu do publicznego wglądu organ wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. Następnie w dniu [...] lutego 2012 r. organ ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu. Po dacie złożenia skargi do sądu administracyjnego ([...] marca 2012 r.) organ w dniu [...] marca 2013 r. wydał obwieszczenie zawiadamiające strony o zebranych w sprawie dokumentach i materiałach i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013 r. W świetle powyższych okoliczności faktycznych Spółka podniosła, że dotychczas nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne, co jest działaniem świadomie niezgodnym z prawem i stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nadto skarżąca Spółka wnosiła o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Cz. wniósł o jej oddalenie, zaprzeczając, jakoby był bezczynny i stwierdzając że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że zarówno wniosek jak i raport były dotknięty brakami, formalnymi, dlatego w międzyczasie wzywano stronę do ich uzupełnienia. Postępowanie przedłużyło się również wobec konieczności rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia [...] i P. Z uwagi na wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013. skarga jest przedwczesna. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik organu złożył załącznik do protokołu rozprawy w którym wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak wyczerpania trybu, albowiem w sprawie nigdy nie zapadło rozstrzygniecie SKO w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, ewentualnie umorzenie postępowania lub oddalenie skargi z uwagi na wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zasadnie skarżąca Spółka upatruje przewlekłości postępowania Burmistrza Cz. o cechach rażącego naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku strony z dnia [...] maja 2012 r. (data wpływu do organu) o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 3.2. MW, mającej być zlokalizowaną w miejscowości D. na działce nr [...]. Nadmienić przy tym należy, że brak było w sprawie niniejszej podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu. Organ podniósł, że w sprawie nigdy nie zapadło rozstrzygnięcie SKO w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem z treści postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że dotyczy ono zażalenia Spółki na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Wskazaną nowelizacją przyznano stronom postępowania administracyjnego – z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Następnie dokonano zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w jej wersji opublikowanej w Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyznanie sądowi administracyjnemu kompetencji do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zmiany wprowadzone od dnia 17 maja 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) oraz kompetencji do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania (od dnia 12 lipca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11, CBOSA). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika następujący obraz działań organu: 1. wpłynięcie wniosku – [...] maja 2012 r. wraz z załącznikami w postaci: karty informacyjnej przedsięwzięcia, odpisu z KRS, planu sytuacyjnego, kopii mapy ewidencyjnej, wydruków wypisu uproszczonego z rejestru gruntów, potwierdzenia zapłaty opłaty skarbowej; 2. w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz wezwał Spółkę "[...]", na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedstawienie pełnego wykazu właścicieli nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowej – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 3. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Burmistrz ponownie wezwał Spółkę "[...]", na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku tym razem poprzez uiszczenie opłaty skarbowej w odpowiedniej wysokości – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 4. wystąpienie organu w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego zakresu raportu (opinie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wpłynęły [...] czerwca i [...] lipca 2012 r.); 5. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. organ – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – stwierdził, że na skutek nieuzupełnienia wniosku pozostawia go bez rozpoznania; 6. w dniu [...] lipca 2012 r. wpłynął do organu wniosek Spółki o wydanie postanowienia o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Spółka podniosła, że zarówno wezwania do usunięcia braków wniosku jak i pozostawienie go bez rozpoznania stanowi poważne naruszenie prawa. Nadmieniono, że wniosek został złożony w dniu [...] maja 2012 r. i że po raz kolejny przekroczono termin wydania postanowienia; 7. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. organ poinformował Spółkę o powodach pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia; 8. w dniu [...] sierpnia 2012 r. SKO uwzględniło zażalenie Spółki "[...]" na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Cz. w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o wydanie decyzji środowiskowej; 9. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia; 10. raport został przedłożony w dniu [...] września 2012 r. 11. w dniu [...] września 2012 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia braków raportu; 12. w dniu [...] października 2012 r. organ wezwał spółkę do podpisania wszystkich uzupełnień raportu; 13. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz dopuścił do udziału na prawach strony w postępowaniu Stowarzyszenie [...] i P; 14. w dniu [...] października 2012 r. organ zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; 15. realizacja przedsięwzięcia została zaopiniowana pozytywnie w dniu [...] listopada 2012 r. i w dniu [...] stycznia 2013 r.; 16. w dniu [...] stycznia 2013 r. organ wyłożył raport do publicznego wglądu; 17. w dniu [...] lutego 2012 r. organ ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu; 18. w dniu [...] marca 2013 r. (po wpłynięciu skargi na przewlekłość, co miało miejsce [...] marca 2013 r.) – Burmistrz Cz. zawiadomił strony o zebranych w sprawie dokumentach i materiałach i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013 r. Opisany powyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz Cz. prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Świadczą o tym następujące okoliczności: - od daty wpływu wniosku do organu, tj. od dnia [...] maja 2012 r. do zakończenia sprawy upłynął ponad rok – decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2013 r. Organ co prawda podejmował czynności związane z wyjaśnieniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ale nie wykonał żadnych czynności procesowych, w tym wyjaśniających stronie powody przedłużania się postępowania; - po złożeniu przez Spółkę raportu w dniu [...] września 2012 r. organ 3 – krotnie wzywał ją do jego uzupełnienia w dniu [...] września 2012 r., [...] października 2012 r. i [...] lutego 2013 r.; tak samo w przypadku samego wniosku organ 2-krotnie wzywał do uzupełnienia jego braków formalnych. Powyżej opisane czynności wskazują, że organ przedłużał postępowanie w sposób nieuzasadniony, nie podając tego powodów. Należy wskazać na stanowisko tutejszego sądu z wyroków z dnia [...] stycznia 2013 r. (w sprawach [...] ze skarg Spółki "[...]" na przewlekłość Burmistrza Cz., wyroki są dostępne w CBOSA, skargi kasacyjne od tych wyroków zostały oddalone [...]), w których uzasadnieniach wywiedziono, że – podobnie jak w sprawie niniejszej – "Naruszaniu standardów wskazanych w przepisach art. 35 i 36 k.p.a. towarzyszył [...] brak koncentracji działań organu, którego jawnym przejawem było wystosowanie do strony wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku jak i raportu". W tym kontekście zawraca również uwagę naruszenie obowiązku zawiadamiania strony o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przez ustawodawcę (w trybie art. 36 k.p.a.). Organ ani razu nie zawiadomił strony o przedłużaniu się postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu 10 kwietnia 2013 r. decyzji kończącej postępowanie, albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie, art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 500 złotych. Wprawdzie strona wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego gospodarce narodowej w roku poprzednim, ale wnioskiem tym skład orzekający nie był związany stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że o wysokości grzywny rozstrzyga samodzielnie sąd, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył bowiem w przepisie jedynie górną granicę kwoty grzywny. W wyroku z dnia 26 października 2006 r. (sygn. III SA/Wa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 500 złotych sąd miał na uwadze fakt, że jest to jedna z wielu skarg Spółki "[...]" na przewlekłe działanie Burmistrza Cz. W tym samym dniu, w którym zapadł wyrok w sprawie niniejszej, Burmistrz Cz. został ukarany grzywnami w kwotach po 500 złotych jeszcze w 6 sprawach a w 4 sprawach został ukarany grzywną w kwotach po 1.000 zł. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu przewlekłości postępowania ze znamionami rażącego naruszenia prawa. W przedmiocie grzywny orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.