II SA/Rz 437/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. J. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 437/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy działką ewidencyjną nr 1706, będącą we władaniu Gminy [...], a działką ewidencyjną nr 1703 położoną w B., stanowiącą własność R. J. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. - zwanej dalej Pgik). Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., Burmistrz [...] wszczął postępowanie celem ustalenia granic prawnych między działką nr 1706 a działkami nr 1703, 1707, 2601,1708/1, 1708/2 i 1705 położonymi w B. Rozgraniczenie działek nr 1706, 1707, 2601, 1708/1, 1708/2 i 1705 zakończono decyzją Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. ([...]). Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy działką ewidencyjną nr 1706, będącą we władaniu Gminy [...], a działką ewidencyjną nr 1703 położoną w B., stanowiącą własność R. J. Powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. i art. 34 ust. 1 i ust. 2 Pgik wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania był istniejący spór co do przebiegu granicy oraz niemożność zawarcia ugody. Po rozpatrzeniu odwołania R. J., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na art. 34 ust. 1 i ust. 2 Pgik Kolegium stwierdziło, że jeśli pomiędzy właścicielami nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granicy, tego rodzaju, że nie można ustalić jej przebiegu, obowiązkiem organu jest zabezpieczenie punktów granicznych i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Odnosząc się do kwestii odmowy wyłączenia Burmistrza [...] od rozstrzygnięcia sprawy, w której stroną jest Gmina [...] Kolegium wyjaśniło, że wniosek odwołującej w tym zakresie rozstrzygnięto postanowieniem Kolegium z dnia [...] września 2010 r., nr [...], mocą którego Burmistrz nie podlega wyłączeniu. Odnośnie zaś zarzutu braku uregulowania prawa własności objętej postępowaniem działki drogowej nr 1706, Kolegium stwierdziło, że w ewidencji gruntów jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania wpisano Gminę [...], ponieważ działka ta nie ma uregulowanego stanu prawnego. Z tego powodu nie można jednak wywodzić braku podstaw do ochrony tego gruntu, w tym do przeprowadzania stosownych czynności zachowawczych, jak np. ustalenia i ochrony granic przez podmiot nim władający. Może to uczynić każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozostałe zarzuty odwołania uznano za chybione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła R. J. Wniosła o uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. przez skierowanie decyzji do podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym w postępowaniu o rozgraniczenie, tj. Gminy [...], nie dysponującej prawem własności lub innym prawem rzeczowym w stosunku do działki nr 1706, uprawniającym do rozporządzania rzeczą w rozumieniu prawa cywilnego, a przez to rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotu nie mającego przymiotu strony postępowania. Naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. i art. 30 ust. 1 Pgik poprzez niezgodne z prawem wszczęcie postępowania, pomimo braku podania gminy [...] o jego wszczęcie oraz wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie, z wniosku gminy [...], pomimo braku legitymacji procesowej tego podmiotu do wystąpienia jako strona i w konsekwencji wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzuciła nadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 15. 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez SKO wszystkich żądań i zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu uczestniczenia w sprawie osoby podlegającej wyłączeniu oraz wydania decyzji w oparciu o wadliwą dokumentację rozgraniczenia sporządzoną przez geodetę, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. R. J. upatruje natomiast w uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszonych żądań, uniemożliwieniu podjęcia czynności procesowych wynikających z k.p.a. oraz wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed organem I instancji zamykające jej drogę realizacji uprawnień wynikających z uczestnictwa w postępowaniu. Naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. zdaniem skarżącej miało nastąpić przez odmowę wyłączenia od udziału w postępowaniu J. F. i oparciu rozstrzygnięcia o sporządzoną przez niego opinię, jako pracownika organu, na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 Pgik, pomimo istnienia uzasadnionych okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności w postaci wydania przez niego decyzji, na podstawie której gmina B. opiera swój interes prawny. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 32 ust. 5 Pgik oraz § 19, § 20 i § 23 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 33 i 34 Pgik przez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonych czynnościach rozgraniczenia i wadliwie sporządzonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości oraz wydania decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, co mogło mieć wpływ na treść decyzji. Końcowo skarżąca wskazała na naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. i art. 45 ust 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że Burmistrz [...] jako pracownik gminy będącej stroną postępowania nie podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, gdy pozostaje w stosunku prawnym łączącym go z gminą. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty w szczególności wskazując na brak legitymacji Gminy [...] jako strony postępowania z uwagi na nieposiadanie prawa własności do działki nr 1706 oraz odmowę wyłączenia pracownika organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z argumentacją wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że J. F. nie uczestniczył w postępowaniu, a jedynie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych, co poprzedzało wydanie decyzji. Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 659/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Sąd jako trafny uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Pgik, bowiem gmina [...] nie wykazała interesu prawnego, który stanowiłby podstawę do wszczęcia postępowania na jej wniosek, czego konsekwencją jest skierowanie decyzji do podmiotu, co do którego nie wiadomo czy jest stroną w sprawie. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 Pgik stroną postępowania rozgraniczeniowego może być właściciel nieruchomości, zaś powołane przez organ przepisy, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ww. ustawy nie mogą przesądzać o legitymacji Gminy [...], dotyczą one bowiem wpisów do ewidencji gruntów a nie rozgraniczenia. Sąd uznał, że skoro Gmina nie ma tytułu prawnorzeczowego do działki nr 1706 nie można jej przypisać przymiotu strony. Nadto z art. 30 ust. 2 Pgik wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe rozpoczyna się na wniosek lub z urzędu, a choć postępowanie wszczęto na wniosek to akta sprawy wniosku nie zawierają i żadna ze stron wniosku nie złożyła. Za taki nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] z 16 lipca 2010 r., gdyż Rada nie jest organem Gminy, który mógłby w jej imieniu wystąpić. Gmina [...] jednak nie mogła złożyć skutecznego wniosku wobec braku możliwości wykazania prawa własności do działki. Skuteczne złożenie wniosku o rozgraniczenie wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania regulującego tytuł prawny do działki nr 1706. Podkreślono, że jeżeli działka nr 1706 jest drogą publiczną to korzystanie z niej podlega przepisom ustawy o drogach publicznych, a to oznacza, że mimo braku rozgraniczenia nie można utrudniać korzystania z drogi. Na skutek złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sad Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2418/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Według poglądu zaprezentowanego w tym wyroku prawo żądania rozgraniczenia nieruchomości co do zasady służy przede wszystkim właścicielowi (art. 33 ust. 1 Pgik), jednakże mając na uwadze przepisy Kodeksu cywilnego księgi drugiej – własność i inne prawa rzeczowe, prawo to należy przypisać również podmiotom uprawnionym rzeczowo do nieruchomości. Posiadacz samoistny (podmiot faktycznie władający rzeczą tak jak właściciel) może być z całą pewnością zaliczony do podmiotów uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego lub uczestniczenia w postępowaniu wszczętym z wniosku strony lub z urzędu, dopóki istnieje domniemanie, iż jego posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. W sprawie niniejszej Gmina [...] włada działką nr 1706 na zasadzie samoistnego posiadania, taki niekwestionowany stan wynika z ewidencji gruntów. Działka w/w stanowi drogę publiczną i z tego tytułu wynika władanie Gminy, a także podlega ochronie. Gmina jest zatem zainteresowana, aby korzystanie z drogi publicznej nie było naruszone – z akt sprawy wynika, że R. J. część działki nr 1706 zaorała. Ochrona posiadania tej działki przez Gminę może się wyrażać w formach przewidzianych w prawie cywilnym, ale także przez rozgraniczenie nieruchomości. W administracyjnym postępowaniu o rozgraniczenie stroną jest każdy czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy (art. 28 K.p.a.), zaś z art. 33 ust. 1 Pgik wynika, że są to właściciele nieruchomości, ale również i inne podmioty, bowiem przepis ten należy wykładać rozszerzająco. Gminie [...] nie można zatem odmówić przymiotu strony w postępowaniu o rozgraniczenie działek nr 1703 i nr 1706, zwłaszcza że działka nr 1706 jest drogą publiczną, a Gmina jest zobowiązana do zapewnienia właściwego korzystania z drogi. Stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego ze względu na odmówienie Gminie prawa strony, gdyż to, jak uznał WSA było powodem takiego rozstrzygnięcia, narusza prawo, stojąc w sprzeczności z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Pgik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej (tu decyzja), jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Trzeba również wskazać, że stosownie do przepisu art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, W – wa 2006 r., s. 191). Wypada przypomnieć, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) prezentowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18.03.2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01, z dnia 27.04.2000r., sygn. akt SA/Bk1480/99). Odnosząc powyższe do warunków rozpoznawanej sprawy, orzekający ponownie w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2418/11, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie orzekającym obecnie, respektując ocenę prawną wypływającą z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. że Gminie [....] nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu o rozgraniczenie działek nr 1703 (własności R. J.) i nr 1706 (we władaniu Gminy [...] na zasadzie samoistnego posiadania) poł. w B., zarzuty skargi, jakoby Gminie [...] status strony w tym postępowaniu nie przysługiwał, uznać więc musi za chybione. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie o rozgraniczenie wyżej wspomnianych nieruchomości wobec nie zawarcia przez strony ugody co do przebiegu linii granicznej między tymi nieruchomościami, a co za tym idzie niezlikwidowania istniejącego pomiędzy stronami w tej materii sporu. Dla uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie przywołał art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). Stanowisko to co do zasady podzielił organ II instancji uzupełniając je stwierdzeniem, że brak było dokumentów "prawnych i technicznych", na podstawie których można byłoby ustalić granicę wg stanu prawnego czy stanu spokojnego posiadania, a co za tym idzie w okolicznościach sprawy brak jest przewidzianych prawem przesłanek umożliwiających podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, w związku z czym przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu było zgodne z prawem. Odnosząc się do tej kwestii, zwłaszcza w związku z zarzutami skargi, zauważyć należy, ze organ II instancji swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił w sposób nader ogólny, nie charakteryzując zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności nie poddając ich stosownej ocenie. Poprzestał na stwierdzeniu, że zakres zgromadzonej dokumentacji spełnia wymogi określone w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach rozporządzenia MSWiA oraz RiGŻ z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453). Ma to w sprawie istotne znaczenie, bowiem w świetle regulacji zawartej w art. 33 Pgik fakt istnienia sporu pomiędzy stronami co do przebiegu granicy bez wątpienia nie zwalnia organu administracji od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w tym przedmiocie merytorycznie w oparciu o zebrane w postępowaniu dowody, z tym że wydanie takiej decyzji winna poprzedzać ocena prawidłowości dokonanych przez geodetę czynności dotyczących ustalenia przebiegu linii granicznej i zgodności sporządzonych przez niego dokumentów z obowiązującymi przepisami prawa. Trzeba podkreślić, że organ administracji władny jest określić decyzyjnie przebieg granicy, także w razie istnienia sporu pomiędzy stronami, opierając rozstrzygnięcie na wskazaniach wynikających ze stanu prawnego, o którym stanowią znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Umarzając zaś postępowanie z uwagi na brak dowodów (art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 Pgik) organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić przyczyny, z powodu których uznał, że ustalenie granicy nie może nastąpić na podstawie zebranych dowodów, czyli dokonać ich oceny (zob. wyrok NSA z dnia 5.07.1995 r., sygn. akt SA/Kr 1940/94, nie publ.). Za niedopuszczalne uproszczenie sprawy uznać należy stanowisko, iż zaistniały spór pomiędzy stronami stanowi o braku możliwości sfinalizowania postępowania decyzją rozstrzygającą o przebiegu granicy, tj. o istocie sprawy (art. 33 ust. 1 Pgik). Przepis ten bowiem w istocie zakłada, że dopiero istnienie sporu umożliwia wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie. Podobny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie NSA (np. w wyroku z dnia 14.03.1995 r., sygn. akt SA/Kr 555/94, niepubl.). Jeżeli więc w aktach sprawy znajdują się dokumenty umożliwiające ustalenie granicy pomiędzy nieruchomościami objętymi postępowaniem (dz. 1706 i 1703), a z opinii uprawnionego geodety prowadzącego rozgraniczenie W. R. zdaje się wynikać, że taka możliwość istnieje, to uprawnioną staje się teza, iż umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej byłoby możliwe o tyle tylko, o ile ocena zebranego w sprawie materiału prowadziłaby do wniosku, że zebrane dowody nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego innymi słowy wykluczona zostanie możliwość wydania decyzji z art. 33 ust. 1 Pgik). Skoro więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnieniu wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] marca 2011 r. brak takiej oceny, to należy uznać, że organy obu instancji nie wywiązały się należycie z obowiązków określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co w szczególności uchybia przepisom art. 107 § 3 K.p.a. W rezultacie stanowi powód do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. W dalszym postępowaniu organ zobowiązany będzie do oceny kompletności zebranych w sprawie dowodów i ich wnikliwej analizy pod względem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kryterium wynikające ze stanu prawnego, a nadto uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 190, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 200 i art. 205 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.