II GSK 1820/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. K. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1360/13 w sprawie ze skargi K. H. K. S.A. w K. na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwany dalej: Funduszem) w dniu [...] stycznia 2013 r. (nr pisma [...]) poinformował K. S.A. z siedzibą w K. (zwany dalej: spółką), że w związku ze stwierdzonym naruszeniem, które stanowi nieprawidłowość w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 nałożona zostanie korekta finansowa na poziomie 5% . W dniu [...] marca 2013 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. informację Funduszu. Natomiast Fundusz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania przez Sąd, iż skarga jest dopuszczalna o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. WSA odrzucił skargę spółki na informację Funduszu z dnia [...] stycznia 2013 r. Relacjonując stan faktyczny Sąd wskazał, że Fundusz działając jako Instytucja Wdrażająca z upoważnienia Instytucji Pośredniczącej (czyli Ministra Środowiska) w dniu [...] kwietnia 2011 r. zawarł ze spółką umowę o dofinansowanie projektu "Program Gospodarki Odpadami Komunalnymi w K." zmienioną aneksami z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r. Zgodnie z § 12 oraz § 13 powołanej umowy Fundusz kontroluje przestrzeganie przez beneficjenta obowiązku zawierania umów na podstawie których dokonywane są wydatki kwalifikowane z uwzględnieniem procedur ustalonych ustawą Prawo zamówień publicznych lub w przypadku umów do których nie stosuje się powyższej ustawy trybów określonych art. 70 ¹ - 70 5 ustawy Kodeks cywilny. Sąd podał także, że w związku z pismem Urzędu Zamówień Publicznych wskazującym na nieprawidłowości związane z realizacją umowy w zakresie udzielania zamówień publicznych Fundusz w/w pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował spółkę (beneficjenta) o stwierdzeniu nieprawidłowości oraz oszacowanej kwocie korekty. Beneficjent został pouczony o możliwości złożenia zastrzeżeń, co do tego stanowiska i z możliwości tej skorzystał. W odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia Fundusz przekazał spółce zmienione stanowisko pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym odmiennie oszacował kwotę korekty oraz poinformował spółkę, iż co do tego stanowiska może ona złożyć zastrzeżenia do Ministra Środowiska. Spółka złożyła w/w zastrzeżenia lecz nie czekając na ich rozpoznanie wniosła skargę na informację z dnia [...] stycznia 2013 r. do WSA. Dalej Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), wskazując, że sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd wskazał także na treść art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określających zakres kontroli działalności administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne. Podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oraz, że dla uznania danego aktu lub czynności za dokonaną w zakresie działalności administracji publicznej, powinny zostać spełnione cztery warunki: akt lub czynność powinien mieć charakter władczy, powinien być podjęty w sprawie indywidualnej, mieć charakter publicznoprawny, a ponadto uprawnienia lub obowiązki powinny wynikać z przepisu prawa. Zdaniem Sądu wdrożona procedura miała na celu ustalenie podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie korekty, natomiast informacje z dnia [...] i [...] stycznia 2013 r. nie nakładają na beneficjenta obowiązku zwrotu kwoty korekty, nie mogą też być przedmiotem egzekucji. Dopiero po wyczerpaniu procedury kontrolnej (oraz po ocenie zastrzeżeń złożonych przez beneficjenta do Instytucji Pośredniczącej – Ministra Środowiska) wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty korekty na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Wynik takiego postępowania – zdaniem WSA – może być dopiero przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że zaskarżona informacja z dnia [...] stycznia 2013 r. o wyniku kontroli stanowiącym podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia korekty finansowej, nie posiada charakteru władczego. Nie posiada również charakteru publicznoprawnego, ponieważ stanowi realizację postanowień umowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. (§ 12 i § 13 umowy). Zaskarżona informacja nie stanowiła zatem aktu lub czynności objętego zakresem właściwości sądów administracyjnych. Na postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. skargę kasacyjną wniósł K. S.A. z siedzibą w K., zaskarżonemu postanowieniu zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 §1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. – polegające na odrzuceniu skargi, która powinna podlegać rozpoznaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 ( Dz.U.UE.L. 2006.210.25, dalej: rozporządzenie nr 1083/2006 ) – polegające na błędnym przyjęciu, iż pismo ustalające i nakładające wysokość korekty finansowej, o której mowa w art. rozporządzenia nr 1083/2006 nie jest: decyzją administracyjną lub aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. c) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 – polegające na zamknięciu drogi do sądu w sprawie należącej do zakresu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, d) naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi w zakresie jej dopuszczalności i nieodniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, wobec braku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Wskazał ponadto, że stanowiska Funduszu z [...] stycznia oraz [...] stycznia 2013r. nie mają charakteru władczego, nie mają też charakteru publicznoprawnego, ponieważ stanowią realizację zapisów umownych. Dopiero wydana na późniejszym etapie (po wszczęciu postępowania administracyjnego), w trybie ustawy o finansach publicznych, decyzja w sprawie zwrotu korekty może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Została ona skierowana przeciwko postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mocą którego Sąd uznał, że nie istnieje właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2013r., zmienioną następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013r. w przedmiocie nałożenia na K. S.A. korekty finansowej wobec stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na naruszeniu art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 6 pkt 21 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności ( Dz.U. Nr 216, poz. 1370, dalej: ustawa zmieniająca) nadał nowe brzmienie pkt 15 ustawy dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tekst jedn. Dz.U z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) stanowiącemu po nowelizacji o odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazywanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Dodano także pkt 15 a, w którym mowa jest o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1083/2006. Tak więc dotychczasowe " odzyskiwanie kwot nienależenie wypłaconych" z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej przekształciło się w dwa " zadania" instytucji zarządzającej – wydawanie decyzji o zwrocie w trybie przepisów o finansach publicznych oraz – ustalanie i nakładanie korekt, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1776/12 i II GSK 1777/12 zwrot środków, o których stanowi art. 26 ust.1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju i korekta finansowa stanowią odrębne od siebie instytucje: "W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 15 omawianej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Użycie w tym ostatnim przepisie zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o polityce rozwoju." W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę korekty finansowej powinna być wydana decyzja administracyjna o jakiej mowa w art. 107§ 1 k.p.a., gdyż organ był uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w całości podziela . Przyjęciu, że właściwa dla ustalenia i nałożenia korekty finansowej jest forma decyzji administracyjnej nie stoi na przeszkodzie, że w niniejszej sprawie korektę nałożono pismem, w wyroku SN z 18.10.1985r., II CR 320/85 ( opubl. OSNCP 1986 Nr 10 poz. 158) stwierdzono, że "użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji."‘ Reasumując, w świetle tego co wyżej przedstawiono, nie może ostać się stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że akt nakładający na beneficjenta korektę finansową o której mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 nie ma charakteru władczego ani publicznoprawnego, zatem skarga na ten akt nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zasadne są więc zarzuty sformułowane w trzech pierwszych punktach skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższe rozważania i poglądy i oceni prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jeśli chodzi zaś o ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1p.p.s.a. i 141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., to nie został on osobno uzasadniony w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji orzekając nie wyszedł poza granice sprawy, w której został wydany zaskarżony akt, zaś sporządzone uzasadnienie postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz wyjaśnia powody rozstrzygnięcia w sposób pozwalający stronie na wdanie się w spór, a sądowi drugiej instancji – dokonanie kontroli instancyjnej. Fakt, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z tymi poglądami nie świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów postępowania. Wobec tego jednak, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, na podstawie art.185§1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.