II SA/Wa 670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem dziennym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] lutego 2012 r. skierował K. F. z Wydziału [...] do realizacji zadań w [...] [...] [...] – [...] wraz z bronią służbową. Wskazał również, że zakres obowiązków określi kierownik Grupy [...] [...]. W odwołaniu od powyższego rozkazu funkcjonariusz wniósł o wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych skierowania go do Grupy [...] [...] oraz trybu, w jakim to nastąpiło, ewentualnie przyczyn, które to uzasadniły. Ponadto stwierdził, że na podstawie ustawy o Straży Granicznej możliwe jest np.: – przenoszenie lub delegowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości (art. 40 ust. 1), – skierowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania zadań służbowych polegających na udzielaniu pomocy Policji (art. 40a ust. 1). Mając powyższe na względzie zwrócił się o potwierdzenie, czy skierowanie następuje na podstawie art. 40a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 18b ust. 1 ustawy o Policji, bowiem za taką tezą przemawia wykładnia językowa przedmiotowego rozkazu poprzez zwrot "kierowany do". W pozostałych przypadkach wskazanych w ustawie o Straży Granicznej właściwe organy odpowiednio przenoszą lub delegują. W piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. znak: [...] Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej wyjaśnił, że zgodnie z § 23b pkt 7 Zarządzenia nr 85 Komendanta Głównego Straży Granicznej zmieniającego zarządzenie w sprawie nadania regulaminów organizacyjnych komendom oddziałów Straży Granicznej z dnia 16 listopada 2009 r. (Dz. Urz. KGSG Nr 14, poz. 87), do szczegółowego zakresu zadań Wydziału Zabezpieczeń Działań [...] Oddziału Straży Granicznej należy prowadzenie działań granicznych na zasadach określonych w przepisach dotyczących sposobu pełnienia służby i prowadzenia działań granicznych. Na podstawie zaś pkt 8 §23b ww. zarządzenia, do zakresu działań Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] należy m.in. współdziałanie z placówkami Straży Granicznej i komórkami organizacyjnymi komendy oddziału w realizacji przedsięwzięć z zakresu pełnienia służby granicznej i zabezpieczenia prowadzonych działań granicznych. Ponadto w myśl ppkt 22 szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień na stanowisku starszego specjalisty 1 (pierwszej) Sekcji Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań [...], do zakresu obowiązków funkcjonariusza należy wykonywanie innych zadań służbowych zleconych przez przełożonych, wynikających z zakresu działań wydziału. Dopuszczalne jest zatem skierowanie zainteresowanego na zasadzie polecenia służbowego do wykonywania zadań w [...] kat. I [...] – [...] [...] . Na powyższe pismo K. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 843/12, odrzucił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2849/12, oddalił skargę kasacyjną od zaskarżonego postanowienia. W motywach uzasadnienia podano, że przedmiotowe pismo nie zawiera elementów niezbędnych, aby mogło zostać uznane za decyzję administracyjną, nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od przedmiotowego rozkazu dziennego nr [...]. W uzasadnieniu podał, że skierowanie do wykonywania zadań w ramach [...] Oddziału Straży Granicznej i w tej samej miejscowości, w tym przypadku w [...], z Komendy Oddziału do Placówki SG [...]-[...], dokonane w formie rozkazu dziennego, jest władczym aktem o charakterze wewnętrznym, typowym dla służb mundurowych, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza i wykonywanych przez niego obowiązków. Jego wydanie w żaden sposób nie zmienia statusu funkcjonariusza wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Jest to bowiem rozstrzygnięcie niebędące decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie jego wydanie nie niesie za sobą uprawnienia do złożenia odwołania. Ponadto powołując się na pismo Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia [...] z dnia 24 lutego 2012 r., przedstawiające stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej w tej sprawie, stwierdził, iż zgodnie z § 23b pkt 7 zarządzenia nr 85 Komendanta Głównego Straży Granicznej zmieniającego zarządzenie w sprawie nadania regulaminów organizacyjnych komendom oddziałów Straży Granicznej z dnia 16 listopada 2009 r. (Dz. Urz. KGSG Nr 14, poz. 87) do szczegółowego zakresu zadań Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] OSG należy prowadzenie działań granicznych na zasadach określonych w przepisach dotyczących sposobu pełnienia służby i prowadzenia działań granicznych. Ponadto na podstawie pkt 8 § 23b ww. zarządzenia do zakresu zadań Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] OSG należy również współdziałanie z placówkami Straży Granicznej i komórkami organizacyjnymi komendy oddziału w realizacji przedsięwzięć z zakresu pełnienia służby granicznej i zabezpieczenia prowadzonych działań granicznych, ochrony szlaków komunikacyjnych o szczególnym znaczeniu międzynarodowym przed przestępczością, której zwalczanie należy do właściwości Straży Granicznej, zapewnianiu bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej i porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego, a w zakresie właściwości Straży Granicznej – także w strefie nadgranicznej. Z kolei zgodnie z ppkt 22 szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień na stanowisku zajmowanym przez skarżącego, tj. stanowisku [...] Sekcji Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] OSG, do zakresu obowiązków funkcjonariusza należało wykonywanie innych zadań służbowych zleconych przez przełożonych, wynikających z zakresu działań wydziału. Reasumując organ stwierdził, że zakres obowiązków K. F. na wskazanym wyżej stanowisku, wynikał z zakresu działania wydziału określonego w cytowanym zarządzeniu. Tym samym dopuszczalne było w oparciu o powyższe skierowanie zainteresowanego na zasadzie polecenia służbowego, do wykonywania zadań w Placówce SG kat. I [...] – [...] [...] OSG. Niezależnie od powyższego organ przypomniał, iż do instytucji władczo kształtujących zasadę dyspozycyjności funkcjonariusza, a co za tym idzie niepodlegających regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, należy również skierowanie do wykonywania określonych zadań. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814), załatwienie sprawy osobowej dotyczącej (...) wydania funkcjonariuszowi polecenia określonego zachowania się w związku z ciążącymi na nim obowiązkami wynikającymi z treści stosunku służbowego (...) polega na pisemnym zawiadomieniu zainteresowanego funkcjonariusza o (...) skierowaniu, wydaniu polecenia lub przedstawieniu niezbędnych informacji. Taki charakter posiadał kwestionowany przez funkcjonariusza rozkaz dzienny Komendanta [...] OSG, który nie miał charakteru decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. F. zarzucił mu błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez arbitralną ocenę organu, że funkcjonariusza Straży Granicznej można skierować do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej, z całkowitym pominięciem przepisów art. 40 ustawy o Straży Granicznej, a nadto zarzucił nieodniesienie się do zarzutów odwołania. Z tego względu wniósł o jego uchylenie jako naruszającego prawo i wydanie nowego zgodnego z pierwotnym wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że jest świadom rygorów i ograniczeń, jakim podlega stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej, będący stosunkiem administracyjnym, w ramach którego organ jednostronnie i władczo kształtuje jego sytuację prawną. Jednakże musi on działać na podstawie i w granicach prawa. Skarżący podniósł, że jego stałym miejscem pełnienia służby jest Wydział Zabezpieczenia Działań – komórka organizacyjna umiejscowiona w strukturach [...] Oddziału Straży Granicznej. Natomiast Placówka Straży Granicznej [...] - [...] jest odrębną od komendy jednostką organizacyjną [...], zwaną terenowym organem Straży Granicznej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Ponadto jak wynika z art. 40a cyt. ustawy, funkcjonariusza można skierować do wykonywania zadań służbowych polegających na udzielaniu pomocy Policji, o których mowa w art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z póżn. zm.). Skarżący podkreślił, że składając odwołanie, nie negował prawa przełożonego do uznaniowości rozstrzygnięć podejmowanych w stosunku do podległych funkcjonariuszy, lecz jedynie wnioskował o działanie zgodne z prawem. Wskazał też, że funkcjonariusz "skierowany" lub "wyznaczony" do wykonywania zadań poza miejscem stałego pełnienia służby, powinien otrzymać polecenie wyjazdu służbowego. Stwierdził, iż od [...] listopada 2012 r. podpisywał listy obecności w PSG [...] –[...] i tam też deponował broń. W jego ocenie niezrozumiałe jest ustawiczne powoływanie się przez organ na zakres obowiązków i regulaminy organizacyjne, skoro cytowany § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, w ogóle nie odnosi się do skierowania do wykonywania obowiązków służbowych w innej jednostce organizacyjnej SG. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie charakteru rozkazu dziennego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...] listopada 2011 r., mocą którego skarżącego – funkcjonariusza Wydziału Zabezpieczenia Działań, skierowano w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] lutego 2012 r., do realizacji zadań w Grupie [...] Placówki Straży Granicznej [...] – [...]. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Niewątpliwie skarżący nie został przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości z urzędu, na podstawie powyższego przepisu, skoro w przedmiotowym rozkazie dziennym określono czasookres wykonywania zadań w PSG [...] – [...], czego przepis ten nie przewiduje. Ponadto przeniesienie wiąże się z określeniem stanowiska, na jakim służba ma być pełniona. Rozważyć zatem należy, czy rozkaz dzienny nr [...] nie rozstrzyga o delegowaniu skarżącego do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej, a w związku z tym nie wymaga wydania rozkazu personalnego w sprawie osobowej, o której mowa w przepisie §1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), dalej "rozporządzenie". W myśl powyższego przepisu sprawy osobowe, to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści prawa i obowiązki funkcjonariuszy oraz sprawy związane z okresową zmianą warunków służby, w tym pełnienie obowiązków na innym stanowisku służbowym oraz delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Jak wynika zaś z § 4 ust. 2 rozporządzenia, sprawy osobowe dotyczą m.in. przenoszenia do pełnienia służby lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (pkt 4) i są załatwiane, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, w formie rozkazu personalnego z zastosowaniem ust. 2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei w § 5 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia stanowi się, że załatwienie sprawy osobowej dotyczącej udzielenia funkcjonariuszowi zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, zezwolenia na przynależność do organizacji lub stowarzyszeń zagranicznych lub międzynarodowych, skierowania do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wydania funkcjonariuszowi polecenia określonego zachowania się w związku z ciążącymi na nim obowiązkami wynikającymi z treści stosunku służbowego oraz sprawy, której załatwienie wymaga jedynie udzielenia odpowiedzi o charakterze informacyjnym, polega na pisemnym zawiadomieniu zainteresowanego funkcjonariusza o udzielonym zezwoleniu lub odmowie jego udzielenia, skierowaniu, wydaniu polecenia lub przedstawieniu niezbędnych informacji. Podkreślenia wymaga, że Wydział Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału Straży Granicznej, którego funkcjonariuszem jest K. F., jest specyficzną komórka organizacyjną Oddziału, co znajduje odzwierciedlenie w zakresie jego zadań. W myśl bowiem § 23b zarządzenia nr 85 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 16 listopada 2009 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie nadania regulaminów organizacyjnych komendom oddziałów Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG Nr 14, poz. 87), do szczegółowego zakresu zadań Wydziału Zabezpieczenia Działań należy m.in.: – prowadzenie działań granicznych na zasadach określonych w przepisach dotyczących sposobu pełnienia służby i prowadzenia działań granicznych (pkt 7), – współdziałanie z placówkami Straży Granicznej i komórkami organizacyjnymi komendy oddziału w realizacji przedsięwzięć z zakresu pełnienia służby granicznej i zabezpieczenia prowadzonych działań granicznych, ochrony szlaków komunikacyjnych w szczególnym znaczeniu międzynarodowym przed przestępczością, której zwalczanie należy do właściwości Straży Granicznej, zapewnieniu bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej i porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego, a w zakresie właściwości Straży Granicznej – także w strefie nadgranicznej (pkt 8), – realizacja innych czynności wymagających umiejętności, wiedzy specjalistycznej, wyposażenia lub uzbrojenia funkcjonariuszy Wydziału. Ponadto jak wynika z ppkt 22 szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień na stanowisku starszego specjalisty 1 (pierwszej) Sekcji Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań [...], do zakresu obowiązków skarżącego na tym stanowisku należy wykonywanie innych zadań służbowych zleconych przez przełożonych, wynikających z zakresu zadań wydziału. Powyższe prowadzi do wniosku, że dopuszczalne było skierowanie skarżącego na zasadzie polecenia służbowego, wydanego w formie rozkazu dziennego nr [...] Komendanta [...], do wykonywania zadań w PSG [...] -[...], która jest komórką organizacyjną [...] w [...], w celu realizacji mających swoje umocowanie w ww. przpisach. W tej sytuacji organ prawidłowo stwierdził zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania od ww. rozkazu dziennego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zatem zarzut naruszenia przepisu art. 40 ustawy o Straży Granicznej nie jest trafny. Także zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz pominięcia zarzutów odwołania, nie są uprawnione. Nie jest również uprawnione twierdzenie skarżącego, że na czas skierowania do wykonywania zadań w PSG [...] powinien otrzymać "polecenie wyjazdu służbowego". Jak wynika bowiem z przepisu art. 117 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi odbywającemu podróże służbowe na obszarze kraju przysługują należności z tytułu podróży służbowej. W razie przeniesienia do pełnienia służby do innej miejscowości albo delegowania do czasowego pełnienia służby, funkcjonariuszowi przysługują należności z tytułu przeniesienia lub delegowania. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. Nr 237, poz. 1719 ze zm.), za podróż służbową uważa się określony w pisemnym lub ustnym poleceniu wyjazdu służbowego okres od wyjazdu funkcjonariusza w celu wykonywania czynności służbowych na obszarze kraju poza stałe miejsce pełnienia służby do powrotu. W przypadku skarżącego zaś stałym miejscem pełnienia służby była przed skierowaniem go do PSG [...] -[...], jak też po skierowaniu, [...]. Z kolei argumentacja odnosząca się do kwestii deponowania broni oraz podpisywania list obecności w PSG [...] -[...], nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie rozwiązanie wynikało bowiem ze względów praktycznych oraz wymogów bezpieczeństwa postępowania z bronią. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.