VIII SA/Wa 141/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) (dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia I. S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: "organ I instancji", "PINB") nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak:[...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w R. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] stycznia 2011 roku (złożonym w dniu [...] stycznia 2012 roku) I. S. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. o legalizację i wydanie pozwolenia na użytkowanie zmodernizowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. G. [...] w R. stanowiącego własność skarżącej i jej syna K. S.. Organ I Instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 5, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 roku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 566/11 po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2012 roku (data wpływu [...] stycznia 2012 roku) w sprawie legalizacji i wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w R. – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania I. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. Nr [...]z dnia [...] maja 2012 roku – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w m. R. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowalne po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2011 roku (data wpływu [...] stycznia 2012 roku) – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w R. i wydania pozwolenia na jego użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 61 a § 1 k.p.a. i podniósł, iż sprawa przedmiotowego budynku mieszkalnego rozstrzygnięta została decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. nakazującą jego rozbiórkę, która nadal pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Tym samym w ocenie organu I instancji ponowne rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją (Nr[...]) stanowi uzasadnioną przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie o legalizację tego budynku i wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. S.. Wniosła o zmianę postanowienia przez wszczęcie postępowania legalizacyjnego i zalegalizowanie przedmiotowego budynku oraz wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego przez wadliwe zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, iż korzysta ze swojego prawa podmiotowego domagając się legalizacji budynku, w którym zamieszkała. Wskazała ponadto, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji decyzji Nr [...] nie ma w obrocie prawnym z uwagi na to, że jej adresat nie żyje. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, zaskarżonym w niniejszej sprawie i wskazanym na wstępie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 61 a § 1 k. p. a. podniósł, iż przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przesłanki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Wskazano także na przesłanki określone jako "inne uzasadnione przyczyny". Do nich, jak wskazał organ należy zaliczyć żądanie dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, jak i żądanie dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Wskazał jednocześnie na przeprowadzenie postępowania, dotyczącego budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w R., zakończonego wydaną w dniu [...] marca 2004 r. przez PINB w m. R. decyzją nr [...], nakazującą inwestorom – R. i K. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego, o którym mowa. W/w decyzja jest ostateczna, organ odwoławczy uznał przeprowadzoną przez organ I instancji analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał także, iż brak jest możliwości do stwierdzenia, że I. S. nie brała udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...], albowiem w przypadku gdy występuje następstwo prawne (czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego), obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Wobec tego, iż I. S. w czasie wydawania decyzji nr [...] nie była stroną postępowania, nie jest możliwe stwierdzenie, iż postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału stron. Uznano za bezpodstawne wskazanie, iż w postępowaniu brały udział różne podmioty, gdyż wszelkie prawa i obowiązki przysługujące aktualnie I. S. były wówczas realizowane przez R. S. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy podniósł, iż należy zauważyć, że nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wybudowanego przedmiotowego obiektu w przypadku gdy, prowadzone jest postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania nakazu rozbiórki tego budynku, wynikającego z ostatecznej decyzji PINB w m. R. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Organ nadzoru budowlanego umożliwił stronom przeprowadzenie legalizacji, na co wskazuje postanowienie PINB w m. R. nr [...] z dnia [...] października 2003 r., jednakże strony z tej możliwości nie skorzystały. Skargę na powyższe postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła I. S. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 roku skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Postanowieniom tym skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 i 61 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku mającego umocowanie w prawie materialnym oraz błędne zastosowanie przepisów "res iudicata" z oczywistego powodu braku rozpoznania sprawy legalizacji w ogóle, mimo wyraźnego stwierdzenia tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 566/11, iż organy w ogóle nie badały możliwości legalizacji. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego tj. 49 b Prawa budowlanego, mimo spełnienia wszystkich jego przesłanek, w szczególności tej należycie udokumentowanej, iż budynek nie tylko spełnia warunki techniczno-budowlane, ale wręcz poprawił istniejący stan oraz naruszenie art. 922 ust. 2 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, iż obowiązki osobiste zmarłego męża wnioskodawczym "przeszły" na skarżącą podczas, gdy ten przepis wprost je wyłącza. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 roku utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2012 roku o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane, gdy zostanie stwierdzony brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a także wówczas, gdy zaistnieją inne uzasadnione przyczyny (przesłanka przedmiotowa). Taką przesłanką w okolicznościach niniejszej sprawy jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku, nakazującej inwestorom R. i K. S. dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego, zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. G. [...] w R. Wobec nie wykonania rozbiórki w dniu [...] listopada 2005 roku wystawiono tytuł wykonawczy Nr [...] przeciwko adresatom decyzji, który R. S. został doręczony w dniu [...] grudnia 2005 roku (karta 38 i 39 akt organu I instancji). R. S. zmarł w dniu [...] stycznia 2006 roku (karta 92 akt organu I instancji). Postępowanie egzekucyjne, postanowieniem organu I instancji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku zostało zawieszone na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 roku, Nr 110, poz. 968 ze zm.) (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 t.j. ze zm.; dalej: "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji") z powodu śmierci R. S. (karta 55 akt organu I instancji). Postanowieniem organu I instancji Nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku na podstawie art. 57 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podjęto zawieszone postępowanie egzekucyjne. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż PINB jako osobę, przeciwko której może się toczyć postępowanie egzekucyjne wskazał I. S. - spadkobiercę zobowiązanego R. S. (karta 59 akt organu I instancji). Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku PINB wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., rozpoznając wniosek skarżącej odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku (karta 127 akt organu I instancji). Organ odwoławczy decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 roku w sprawie VIII SA/Wa 566/11 oddalił skargę skarżącej (karty – 133-134, 147-143 akt organu I instancji). I. S. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku. Jak wynika z akt administracyjnych nie była inwestorem, a tytuł własności nieruchomości jej mąż oraz syn uzyskali drogą darowizny od matki męża. Tym samym brak udziału skarżącej w tym postępowaniu nie stanowi jego wady, a prawo podmiotowe skarżącej w niniejszej sprawie wynika z następstwa prawnego po mężu wobec znalezienia się w kręgu jego spadkobierców. Wobec tego, iż prawo do nieruchomości, której dotyczy decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku skarżąca otrzymała w wyniku dziedziczenia, odziedziczyła nieruchomość wraz z zabudową w stanie prawnym określonym decyzją, o której mowa. Okoliczność zmiany w drodze dziedziczenia właściciela nieruchomości i tym samym wskazanej w decyzji zabudowy, co do której orzeczono nakaz rozbiórki nie ma wpływu na aktualność obowiązku określonego tą decyzją. Wobec śmierci osoby zobowiązanej, obowiązki wynikające z tej decyzji przechodzą na następców prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi obowiązki w tym przedmiocie nie stanowią obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, o których mowa w art. 922 § 2 kodeksu cywilnego. Przeciwnie wchodzą w skład obowiązków majątkowych zmarłego, które w myśl art. 922 § 1 kodeksu cywilnego przechodzą z chwilą jego śmierci na spadkobierców. Tym samym wobec tego, iż żądanie skarżącej dotyczy wszczęcia postępowania legalizacyjnego budynku rozbudowanego w ramach samowoli budowlanej przez poprzednika prawnego, który był już uprzednio przedmiotem takiego postępowania z udziałem tego poprzednika, zakończonym wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, byłoby w istocie powtórzeniem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 roku w sprawie sygn. akt I OSK 1895/10: "Ta sama sprawa administracyjna nie może być rozpatrywana kilka razy" (LEX nr 1149265). Odmienne działanie naruszałby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Należy jednocześnie zauważyć, iż tytuł własności nieruchomości, o której mowa skarżąca nabyła po dacie wszczęcia egzekucji przeciwko R. S. Zawieszone z powodu śmierci R. S. postępowanie egzekucyjne zostało podjęte i jak wynika z akt administracyjnych jest prowadzone przeciwko I. S., jako spadkobiercy R. S. Z art. 57 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż razie zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 56 § 1 pkt 2 (to jest w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego); - organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie, gdy organ ten zostanie zawiadomiony przez wierzyciela o ustaleniu według przepisów prawa cywilnego spadkobierców zmarłego zobowiązanego, na których przeszedł egzekwowany obowiązek, lub osób, na których rzecz zostały uczynione zapisy windykacyjne; wierzyciel może również, nie czekając na sądowe stwierdzenie nabycia spadku lub przedmiotu zapisu windykacyjnego albo sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, wskazać osobę, którą uważa za spadkobiercę zmarłego zobowiązanego, lub osobę, na której rzecz został uczyniony zapis windykacyjny, odpowiedzialną za egzekwowany obowiązek; jednakże organ egzekucyjny obowiązany jest zastosować się do postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, postanowienia częściowego stwierdzającego nabycie przedmiotu zapisu windykacyjnego lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli postanowienie to lub wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia zostaną mu złożone przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Skarżąca, jak następca prawny R. S. wstąpiła wskutek dziedziczenia w jego prawa i obowiązki, w tym dotyczące obciążonej obowiązkiem rozbiórki rozbudowy. Zauważyć należy, iż w przypadku pozostawania w obrocie decyzji nakładającej powyższy obowiązek, jego adresat nie może wystąpić ponownie o legalizację samowoli budowlanej, a istnienie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowi inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2012 roku sygn. akt II SA/Ke 557/12; LEX nr 1234275). Tym samym skarżąca także, w powyższych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie może doprowadzić do wszczęcia ponownego postępowania legalizacyjnego dotyczącego nieruchomości, co do której wydano decyzję o rozbiórce, która jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. W tych okolicznościach w ocenie Sądu organy prawidłowo dokonały oceny prawnej, niekwestionowanego przez skarżącą stanu faktycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, a o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Organy nie dopuściły się wskazanych w skardze naruszeń prawa. Zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 roku w sprawie VIII SA/Wa 566/11, stwierdzenie, iż organy w sprawie, w której zapadło wskazane rozstrzygnięcie nie badały możliwości legalizacji samowoli budowlanej, pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Organ ma bowiem obowiązek badania każdego zgłoszonego żądania pod względem dopuszczalności wszczęcia postępowania i wystąpienie chociażby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1 k.p.a. obliguje go do zastosowania tego przepisu i odmowy wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.