II OSK 419/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 458/13 w sprawie ze skarg Rady Miejskiej w M. i Z. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza M. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Z. K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 458/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargi Rady Miejskiej w M. i Z. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza M.. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zarządzeniem zastępczym z dnia 11 kwietnia 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza M. Z. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji burmistrza z prowadzeniem działalności gospodarczej. W uzasadnieniu podano, że w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. Dyrektor Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w B. poinformował organ w związku z przeprowadzoną przez pracowników CBA kontrolą, że Z. K. będąc Burmistrzem Miasta M. pełnił równocześnie od dnia 17 lutego 2008 r. do dnia 1 czerwca 2011 r. funkcję wiceprezesa Ludowego Klubu Sportowego "P." M.. W związku z faktem, że datą złożenia ślubowania przez Z. K. jako Burmistrza był dzień 2 grudnia 2010 r., zatem oczywistym jest w ocenie organu nadzoru, że w okresie od tego dnia do dnia 1 czerwca 2011 r. naruszał on przepisy prawa. Organ podał, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, zwanej dalej "o.p.d.g.", przez osoby pełniące funkcje publiczne burmistrzowie w okresie pełnienia funkcji nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Osoba wybrana na stanowisko burmistrza, zobowiązana jest do zaprzestania wykonywania takiej funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 26 ust. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta) oraz załączenia do pierwszego oświadczenia majątkowego informacji o zaprzestaniu prowadzenia tej działalności (art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz Moniek, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie zrezygnował w powyższym terminie z wykonywania funkcji wiceprezesa Ludowego Klubu Sportowego "P." M., a tym samym naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji burmistrza z zarządzaniem działalnością gospodarczą. Naruszenie tego zakazu, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, powoduje wygaśnięcie mandatu burmistrza. W ocenie organu nadzoru istotnym wobec powyższego pozostaje fakt, że – jak wynika ze Statutu Klubu oraz informacji pozyskanych w ramach kontroli z Urzędu Skarbowego w M. – Ludowy Klub Sportowy "P." M. prowadził działalność gospodarczą. Zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, burmistrz narusza ustawowy zakaz, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też nie. Przeznaczenie dochodów z prowadzenia działalności gospodarczej w tym przypadku na cele statutowe, nie zmienia charakteru takiej działalności. Ponadto wskazano, że zapisy art. 4 pkt 6 wyżej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wyraźnie wskazują na zakaz zarządzania działalnością gospodarczą co znajduje od wielu lat w jednoznaczny sposób potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie NSA. I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2008 r. (II OSK 702/08) NSA stwierdził m.in., że gospodarczego celu (...) działalności stowarzyszenia nie niweczy fakt, że dochód z jej prowadzenia przeznaczony jest na działalność statutową, którą jest upowszechnianie kultury i sportu. Działalność statutowa i działalność gospodarcza są odrębnymi rodzajami działalności, przy czym możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest uwarunkowana tym, że dochód z jej prowadzenia przeznaczony będzie na cele statutowe stowarzyszenia, a nie będzie podlegał podziałowi między członków stowarzyszenia. Powyższe zarządzenie nadzorcze zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Z. K. i Rada Miejska w M., podnosząc, że Stowarzyszenie, którego wiceprezesem był Burmistrz M. nie prowadziło działalności gospodarczej, jak i Burmistrz z ww. tytułu funkcji nie pobierał żadnego wynagrodzenia i nie zarządzał działalnością Stowarzyszenia. Brak zatem było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie generalnie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2450/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu I instancji z dnia 27 czerwca 2013 r. o odrzuceniu skargi Rady Miejskiej w M., przesądzając, że w tego rodzaju sprawach Radzie Gminy przysługuje legitymacja skargowa jako podmiotu, który występuje w imieniu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 458/13, oddalając obie ww. skargi wskazał, że istotne dla wyniku postępowania jest ustalenie i ocena, czy organ nadzoru nie naruszył prawa przyjmując, że burmistrz występujący jednocześnie w charakterze wiceprezesa klubu sportowego wypełnił takim postępowaniem przesłanki ujęte w art. 4 pkt 6 o.p.d.g. W związku z tym w dalszej kolejności istotne staje się przesądzenie czy burmistrz zarządzał działalnością gospodarczą skutkująca wygaszeniem jego mandatu. W tym celu odpowiedzieć należy na pytanie czy przedmiotowy klub sportowy prowadził działalność gospodarczą. Już sam zakres przedmiotowy art. 4 pkt 6 ww. ustawy wskazuje na szerokie rozumienie ujętej w nim "działalności gospodarczej", skoro wyłączenia dotyczą jedynie "działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego." Określenie działalności gospodarczej występuje w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, według którego działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jak wynika z akt sprawy Klub Sportowy "P." M. jest stowarzyszeniem kultury fizycznej. Zapis § 33 Statutu Klubu stanowi, że jego majątek powstaje z dotacji na zadania własne i zlecone Klubowi, składki członkowskie, darowizny i zapisy, dochody z majątku, dochody z działalności gospodarczej. Zarządzanie majątkiem i funduszami Klubu należy zaś do kompetencji Zarządu Klubu (§ 23 pkt 1 lit. g statutu). Ponadto, jak wynika z informacji uzyskanej przez Sąd w okresie od 2 grudnia 2010 r. do 1 czerwca 2011 r. Klub wystawił 15 rachunków za usytuowanie reklam na łączną kwotę 14650 zł oraz sprzedał 122 biletów i 5 karnetów na mecze piłki nożnej łącznie na kwotę 882 zł. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu sposób niezaprzeczalny potwierdzają, że Klub Sportowy "P." M. prowadzi działalność gospodarczą. Powyższego stanowiska nie podważają zarzuty skargi dotyczące tego, że Klub nie prowadzi działalności gospodarczej albowiem jego działalność nie ma charakteru ciągłego i zorganizowanego. W orzecznictwie utarty jest pogląd, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie konstytuuje jej żaden wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Nadto nie ma (i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej subiektywnie jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 grudnia 2010 r., III SA/Gd 556/10 oraz wyrok NSA z 12 maja 1994 r., SA/Łd 365/93, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 2, s. 42). W ocenie Sądu, gospodarczego celu działalności Stowarzyszenia nie niweczy również fakt, że dochód z działalności był okazjonalny i przeznaczany na działalność statutową. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych okoliczność, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzonej działalności są przeznaczane na takie, czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności (m.in. NSA w wyroku z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 753/06, WSA w Warszawie z 19 lipca 2006 r., II SA/Wa 90/06). Zdaniem Sądu, bezzasadny jest także zarzut błędnego przyjęcia, że Burmistrz M. zarządzał działalnością gospodarczą, albowiem faktycznie czynności zarządzania działalnością wykonywał Prezes Klubu przy pomocy Sekretarza, a zadania Zarządu związane z bieżącą działalnością realizował Sekretarz, który bezpośrednio podlegał Prezesowi. Z wydruku szczegółowego KRS na dzień 27 lutego 2013 r. wynika, że Z. K. był członkiem Zarządu Klubu, a dla ważności oświadczeń w zakresie praw, podejmowania zobowiązań majątkowych oraz udzielania pełnomocnictw wymagane są podpisy dwóch osób spośród następujących: prezesa, sekretarza lub dwóch innych upoważnionych członków zarządu. Z powyższego wynika, że Z. K. formalnie miał kompetencje do prowadzenia działalności gospodarczej Klubu natomiast to czy faktycznie podejmował czynności zarządzania pozostaje bez znaczenia na wynik sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutów natury procesowej dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., przez oparcie się przez organ nadzoru jedynie na ustaleniach dokonanych przez Delegaturę CBA w B. i uniemożliwienie Burmistrzowi złożenie wyjaśnień, stwierdzić należy, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie, a zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. na podstawie Statutu Klubu, informacji Prezesa Klubu dotyczącej sprzedaży biletów w latach 2008-2011, Sąd jedynie doprecyzował te informacje za okres, w którym Burmistrz łączył funkcję wiceprezesa Klubu, historii zmian KRS i protokołu CBA z 9 listopada 2012 r. Marginalnie podnieść należ że w procedurze zarządzenia zastępczego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio – art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Co do zasady procedurę tę reguluje ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez uniemożliwienie przez organ nadzoru złożenia stosownych wyjaśnień burmistrzowi. Słusznie wskazuje organ nadzoru, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy obliguje radę gminy do umożliwienia wójtowi złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Dlatego na ocenę zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie mogła mieć wpływu okoliczność niezłożenia wyjaśnień przez Burmistrza na etapie wydawania tego zarządzenia przez organ nadzoru niezobowiązany ustawowo (z uwagi na obowiązku rady w tym zakresie) do umożliwienia ich złożenia (wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2445/11). Tym bardziej, że w sprawie niniejszej Rada Miejska wyczerpała całą procedurę dotyczącą wygaszenia mandatu Burmistrza i w związku z tym nie można przyjąć, że obowiązki Rady w zakresie umożliwienia Burmistrzowi złożenia stosowanych wyjaśnień przeszły na organ nadzoru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na upływ kadencji Burmistrza; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w z w. z art. 185 § 1 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek jego błędnej wykładni polegającej na błędnym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że pełnienie funkcji wiceprezesa stowarzyszenia Ludowy Klub Sportowy "P." w M. stanowiło naruszenie przez Burmistrza M. ustawowego zakazu łączenia funkcji burmistrza z zarządzaniem działalnością gospodarczą; - art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wygaszenie mandatu burmistrza zarządzeniem zastępczym wojewody nie wymaga wysłuchania burmistrza; - art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w związku z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego błędną wykładnię, a co za tym idzie przyjęcie, że stowarzyszenie Ludowy Klub Sportowy "P." w M. prowadziło działalność gospodarczą, a Burmistrz Miasta M. Z. K. jako jego wiceprezes zarządzał tą działalnością, w sytuacji gdy brak było podstaw, na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie do przyjęcia, że działalność stowarzyszenia posiadała cechy, które warunkują uznanie danej działalności jako gospodarczej; - art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że Burmistrz Miasta M. zarządzał działalnością gospodarczą sytuacji gdy mając na uwadze okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie, nie uczestniczył on w zarządzaniu działalnością stowarzyszenia, które to czynności zarządzania działalnością wykonywał Prezes Klubu przy pomocy Sekretarza, a zadania Zarządu związane z bieżącą działalnością realizował Sekretarz, który bezpośrednio podlegał Prezesowi; - art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że w przypadku Burmistrza Miasta M. zaistniała przesłanka, wskazana w tym przepisie, skutkująca wygaśnięciem jego mandatu, z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji burmistrza z zarządzaniem działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy Ludowy Klub Sportowy "P." w M. nie prowadził działalności gospodarczej, a więc brak było podstaw do przyjęcia, że mandat burmistrza wygasł; - art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, że nastąpiło naruszenie zakazu łączenia funkcji burmistrza z zarządzaniem działalnością gospodarczą i w związku z tym wystąpiła przesłanka powodująca wygaśnięcie mandatu burmistrza, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że brak było podstaw do takiego stwierdzenia, z uwagi na fakt, że stowarzyszenie, którego wiceprezesem był Burmistrz Miasta M. nie prowadziło działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie nie są kwestionowane ustalenia Sądu I instancji, że w takcie kadencji Burmistrz M. był wiceprezesem Stowarzyszenia, które to Stowarzyszenie uzyskiwało dochody, co też było zgodne z działalnością statutową tego podmiotu. Ponadto Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na datę jego wydania. Dla tej oceny nie mają znaczenia późniejsze okoliczności związane z wygaśnięciem mandatu burmistrza. Na tle sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wyłoniło się zagadnienie prawne, czy w niniejszej zasadnie uznano, że prowadzona przez Stowarzyszenie działalności miała charakter prowadzonej działalności gospodarczej, i czy Burmistrz będący jednocześnie wiceprezesem takiego Stowarzyszenia w okresie od 2 grudnia 2010 r. do 1 czerwca 2011 r., mając realną możliwość zarządzania bezpośrednio działalnością Stowarzyszenia, powinien mieć wygaszony mandat Burmistrza. Odpowiedzi na powyższe pytania należy poszukiwać w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z akt sprawy wynika, że uzyskiwanie dochodów przez Stowarzyszenie miało charakter zorganizowany, ciągły i zarobkowy. Mamy bowiem do czynienia z osobą prawną, która z założenia ma taką działalność wykonywać w ramach określonej formy organizacyjnej, tj. za pomocą zarządu Stowarzyszenia, który zarządza majątkiem i funduszami klubu (§ 23 ust. 1 lit. f statutu), na które to fundusze składają się także dochody z działalności gospodarczej (§ 33 ust. 2 lit. e statutu); zaś dla ważności podejmowanych decyzji w tym zakresie przyjęta forma reprezentacji Stowarzyszenia przewiduje m.in. udział członków zarządu, nie wyłączając przy tym wiceprezesa. Oznacza to, że w ramach zorganizowanej formy prawnej, jaką jest w niniejsze Stowarzyszenia jako osoba prawna, wiceprezes miał możliwość uczestniczenia w działaniach dotyczących zarządzania funduszami Stowarzyszenia uzyskiwanymi z działalności gospodarczej. Ciągłość wykonywanej w ten sposób działalności gospodarczej, która polegała na sprzedaży biletów i wynajmu powierzchni reklamowych, wynika chociażby z uzyskiwanych od 2008-2011 dochodów przez Stowarzyszenie. Nie była to zatem działalność sporadyczna, ale cykliczna i związana z normalnym prowadzeniem klubu sportowego, tj. organizacją zawodów sportowych. Nie można zatem przypisać innego charakteru uzyskiwanym przez Stowarzyszenie dochodom w okresie od 2 grudnia 2012 r. do dnia 1 czerwca 2011 r., które w wysokości 14650 zł i 882 zł pochodziły odpowiednio z reklam oraz sprzedaży biletów i karnetów. Brak odpowiedniego wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym dot. przedsiębiorców nie zmienia oceny, że taka działalność była faktyczne wykonywana przez Stowarzyszenie w ramach przyjętej formy organizacyjnej, która pozwalała na zorganizowanie sprzedaży biletów i karnetów oraz wynajem powierzchni reklamowych. Poza tym Stowarzyszenie otrzymywało dotacje ze środków budżetowych Gminy M.. Wszystkie te okoliczności świadczą o prowadzeniu przez to Stowarzyszenie działalności zarobkowej. Na tę ocenę nie mają wpływu cele, na które gromadzone były w ten sposób fundusze Stowarzyszenia. Sposób spożytkowania tych funduszy nie przesądza bowiem tego, że fundusze te pochodziły także z działalności gospodarczej Stowarzyszenia, która była w sposób realny wykonywana przez zarząd, w skład którego wchodził Burmistrz M. jako wiceprezes Stowarzyszenia. Zostały zatem spełnione wszystkie elementy definicji "działalności gospodarczej" zawarte w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Stowarzyszenie taką działalność wykonywało w sposób faktyczny. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w tym zakresie pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Z powyższego wynika także, że Burmistrz M. jako wiceprezes Stowarzyszenia nawet jeżeli jego działanie na zewnątrz wymagało dodatkowego upoważnienia, posiadał w ramach tej formy organizacyjnej kompetencje do wewnętrznego zarządzania działalnością tego podmiotu, która polegała także na wykonywaniu działalności gospodarczej, a taka właśnie działalność była wykonywana w sposób faktyczny przez Stowarzyszenie, co zostało omówione w powyższym wywodzie. Oznacza to, że Burmistrz M. naruszył tym samym zakaz, o jakim mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ponieważ w okolicznościach tej sprawy nie można było uznać, że Burmistrz nie zarządzał wykonywaną przez Stowarzyszenie działalnością gospodarczą. Przy wykładaniu pojęcia "zarządzanie" należy bowiem odnieść je do stosunków wewnętrznych podmiotu, a nie kwestii tylko i wyłącznie reprezentacji Stowarzyszenia na zewnątrz. Zarządzanie w tym znaczeniu to całokształt czynności faktycznych i prawnych dotyczących zarządzanego majątku. W zakresie zaś stosunków zewnętrznych dotyczących zarządzania majątkiem Stowarzyszenia jego wiceprezes jak i inni członkowie zarządu nie byli ograniczeni, o czym stanowi § 23 ust. 1 lit. f statutu. Paragraf 34 statutu dotyczy zaś kwestii reprezentacji Stowarzyszenia z podmiotami zewnętrznymi. Odnosi się bowiem do ważności składanych oświadczeń. Nie należy tego charakteru zewnętrznej działalności zarządu Stowarzyszenia utożsamiać z jego wewnętrznymi kompetencji, które w niniejszej sprawie w sposób jasny i klarowny zostały określone w ogólności w § 23 statutu, a tylko w sposób przykładowy wymieniający, co należy rozumieć przez pojęcie "kierowanie działalnością Klubu". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza, prezydenta miasta w tym zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Doszło w niniejszej sprawie do pewnej niezręczności kolizji pełnionych przez tą samą osobę funkcji, w sytuacji gdy osobie takiej przysługiwał określony ustawowo czas na rezygnację z funkcji wiceprezesa Stowarzyszenia (art. 24f ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O określonych konsekwencjach łączenia takich funkcji przesądził bowiem ustawodawca, co też odpowiada Konstytucji z uwagi na – wynikający z ratio legis ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – ważny interes społeczny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK 1999/5/101, Dz.U.1999/60/653), tj. eliminację mogących zaistnieć konfliktów interesów w wyniku pełnionych funkcji lub nadużywania stanowiska. Decydujący o wyniku sprawy jest rzeczywisty zakres prowadzonej działalności przez Stowarzyszenia, która wyczerpuje wszystkie elementy działalności gospodarczej; a ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że samo powołanie na stanowisko do pełnienia funkcji wiceprezesa Stowarzyszenia stanowiło okoliczność niezależną od takiej osoby, świadczącą o braku jej uczestnictwa w procesie zarządzania (kierowania działalnością Klubu). Poza tym nie można stwierdzić, że wiceprezes Stowarzyszenia nie posiadał uprawnień i kompetencji do faktycznego zarządzania sprawami finansowymi Stowarzyszenia. W niniejszej sprawie nie mogło też dojść do naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza, prezydenta miasta, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania. Przepis ten dotyczy podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy w przedmiocie wygaszenia mandatu burmistrza; zaś w niniejszej sprawie zostało wydane zarządzenie nadzorcze Wojewody w tym przedmiocie na podstawie innego przepisu, tj. art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy w M. do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 tej ustawy). Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza, prezydenta miasta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.