II SA/Ol 459/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr PN.4131.253.2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 kwietnia 2013 r., Nr PN.4131.253.2013, Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/444/13 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż stosownie do § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Na rysunku, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 lutego 2013 r., dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego w obrębie T. w gminie Morąg, brak jest wyrysu ze stosownego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg. Natomiast, z rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w Morągu w sprawie stwierdzenia, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego w obrębie T. w gminie Morąg nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg, obszar miasta i tereny wiejskie, wynika, iż na rysunku studium obszary wydobycia udokumentowanych złóż piasków i piasków ze żwirem ze złoża "[...]" w obrębie wydzielonego pola A na części działki "[...]" objęte ww. uchwałą Rady Miejskiej w Morągu posiadają ustalony kierunek rozwoju oznaczony symbolem MUR - teren projektowanej zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej. Jednocześnie w studium (ostatnia zmiana studium została uchwalona przez Radę Miejską w Morągu uchwałą z dnia 26 czerwca 2008 r.) zawarty został zapis uzależniający kształt ustaleń studium od przyszłych zdarzeń: "(...) Dopuszcza się wydobycie kopalin z pozostałych złóż udokumentowanych obecnie i w przyszłości". Zatem, jak wynika z cytowanego powyżej zapisu ustaleń studium, Rada Miejska w Morągu dopuściła możliwość eksploatacji nowych złóż surowców mineralnych, równocześnie określając kierunek rozwoju przestrzennego jako mieszkalny, usługowy i rekreacyjny, na terenie wówczas nieudokumentowanych złóż piasków i piasków ze żwirem. Organ nadzoru wskazał, iż stosownie do art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska: "Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących". W związku z powyższym, na terenie udokumentowanych złóż surowców, nie można realizować zabudowy, zgodnej z kierunkiem MUR określonym w studium. Ponadto, realizacja obu wymienionych powyżej kierunków mogłaby spowodować konflikt przestrzenny. Zatem, aby można było realizować kierunek MUR, określony w studium, Rada Miejska w Morągu zadecydowała o wyeksploatowaniu złoża i zrekultywowaniu terenu w określonym kierunku MUR, bez wprowadzania zmian do studium. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym T.) plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jednak, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ sporządzający projekt planu miejscowego nie został zwolniony z obowiązku jego sporządzenia zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zatem ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia te powinny być więc przedstawione zarówno w tekście jak i na rysunku w sposób czytelny i powszechnie zrozumiały, nie budzący wątpliwości co do przeznaczenia danego terenu na realizację inwestycji. Eksploatacja złóż zmienia krajobraz i wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz może negatywnie wpływać na ludzi i środowisko. Dlatego obszary, na których przewiduje się lokalizację terenów górniczych, powinny być wskazane w studium. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt. 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się "uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin (...)" oraz "występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych". Ponadto, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 12 w studium określa się w szczególności obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Wojewoda podniósł, iż w studium gminy Morąg nie ustalono lokalizacji złóż kruszywa naturalnego w obrębie T. Jedynie w części tekstowej studium sformułowano generalny zapis dopuszczający wydobycie kopalin ze złóż udokumentowanych w przyszłości. Ponadto, m.in.. zawarto zapis, iż: "w szczególności wydobycie kopaliny powinno być prowadzone przy zachowaniu odpowiednich filarów ochronnych od terenów i obiektów sąsiednich". Takie ogólne zapisy nie są jednak wystarczające do zmiany przeznaczenia gruntów przeznaczonych w studium pod MUR (teren projektowanej zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej) pod działalność górniczą. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym postępowaniu nic nie stało na przeszkodzie, aby uaktualnić studium przed uchwaleniem planu, który ma być z nim zgodny w momencie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium, gdyż uniemożliwia realizację funkcji (MUR) w części oznaczonej na rysunku studium, tym samym narusza art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, z uwagi na występujące udokumentowane złoże piasków i piasków ze żwirem, mając na uwadze art. 125 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, do czasu jego wyeksploatowania brak jest możliwości realizacji ustaleń zawartych w studium. Wobec powyższego, brak jest możliwości realizacji funkcji, wskazanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez wprowadzenia zmian do studium. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 8 kwietnia 2013 r. wywiodła do Sądu Gmina Morąg, żądając jego uchylenia w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Argumentowała, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Dłuższy czas oznacza w tym wypadku okres od 10 do 20 lat, a nawet więcej. Polityka przestrzenna gminy musi odnosić się do długich okresów, bo zarówno inwestycje infrastrukturalne jak i zabudowy mają długo okres projektowania i jeszcze dłuższy realizacji. W rysunku studium obszary wydobycia udokumentowanych złóż piasków i piasków ze żwirem ze złoża "[...]" w obrębie wydzielonego pola A na części działki nr "[...]", posiadają ustalony kierunek rozwoju oznaczony symbolem MUR - teren projektowanej strefy zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej. Jednocześnie Gmina Morąg w swoich perspektywicznych kierunkach rozwoju przewidziała na obszarze morenowym możliwość udokumentowania nowych złóż kruszywa i ich eksploatację. W dotychczasowym rozwoju gminy kierunek eksploatacji złóż kruszywa naturalnego miał niebagatelne znaczenie (obszary górnicze: "[...]"). Po eksploatacji złoża te są rekultywowane na kierunki określone w studium gminy. Podniesiono, że zgodnie z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska: "Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących". Na terenie udokumentowanych złóż surowców mineralnych nie można realizować zabudowy w związku z tym, aby można było realizować określone w studium kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane jest wyeksploatowanie złoża i zrekultywowanie w kierunku rolnym, a następnie wykonanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z kierunkiem określonym w studium gminy (MUR) mieszkalno usługowym i rekreacyjnym. Obydwa kierunki tj. wydobycie kruszywa i zabudowa MUR mają wysoki stopień zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg obszar miasta i tereny wiejskie, tylko mogą być realizowane w różnym czasie. Zatem niedopuszczalne jest żądanie organu nadzoru, żeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, było zmieniane w zależności od rodzaju inwestycji na jednej działce. Wskazano, że w procedurze formalno - prawnej opracowania planu nie ma uchybień, czyli zarówno: zasady opracowania planu jak i tryb opracowania były spełnione zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami szczególnymi, a także odrębnymi. Jednocześnie, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza bowiem możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z innych przyczyn niż wskazane w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Tym samym twierdzenie Wojewody jakoby do oceny nadzorczej planu należało stosować przepis § 7 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymaganego zakresu planu miejscowego jest pozbawione podstaw, z tego powodu, że Rada Miejska uchwalająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęła wydobycie kruszywa obecnie (zgodnie z zapisami Studium), a po rekultywacji obszaru czyli po okresie perspektywy po opracowaniu planu miejscowego teren przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkalną usługową oraz rekreacyjną zgodnie z rysunkiem studium. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, iż sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Wskazać należy, iż Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność (art. 16), która podlega ochronie sądowej (art. 165). Przyznanie samodzielności samorządowi terytorialnemu znajduje wyraz w prawnej konstrukcji nadzoru, której zasadnicze elementy unormowane są w Konstytucji. Zgodnie z art. 171 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1)". "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe." Kwestia sprawowania nadzoru przez wojewodę nad działalnością gminną, została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: o s.g.). W art. 85 i 86 powołanej wyżej ustawy wskazano, że w ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.). ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim należy wskazać, iż w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W judykaturze przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08 - Lex nr 497581, wyrok NSA z 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1670/11 - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – www.nsa.gov.pl). W rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części: naruszenie zasad sporządzania studium lub planu, istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu, naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Redakcja cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że pierwsza z przesłanek wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowi w tym wypadku każde naruszenie prawa, niezależnie od tego czy było ono istotne, czy też nieistotne. W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, załączniki) określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot - (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 249, 253 i 254). W świetle powyższych uwag za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie należy uznać naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Taka sytuacja braku zgodności, czy wręcz sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, szczegółowo omówiona w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podnoszony w skardze argument, że na terenie udokumentowanych złóż surowców mineralnych nie można realizować zabudowy, i w związku z tym, aby można było realizować określone w studium kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane jest wyeksploatowanie złoża i zrekultywowanie w kierunku rolnym, a następnie wykonanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z kierunkiem określonym w studium gminy (MUR) mieszkalno usługowym i rekreacyjnym, nie oznacza, że organy gminy mają "wolną rękę" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie są związane ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Faktem jest, iż Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod teren eksploatacji odkrywkowej, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taki teren. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ nadzoru trafnie ocenił, iż w studium gminy Morąg nie ustalono lokalizacji złóż kruszywa naturalnego w obrębie T. Jedynie w części tekstowej studium sformułowano generalny zapis dopuszczający wydobycie kopalin ze złóż udokumentowanych w przyszłości. Ponadto, m.in. zawarto zapis, iż: "w szczególności wydobycie kopaliny powinno być prowadzone przy zachowaniu odpowiednich filarów ochronnych od terenów i obiektów sąsiednich." Takie ogólne zapisy nie są jednak wystarczające do zmiany przeznaczenia gruntów przeznaczonych w studium pod MUR (teren projektowanej zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej) pod działalność górniczą. Zatem zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem MUR na teren pod działalność górniczą, bez uprzedniej zmiany studium w przewidzianym przepisami prawa trybie, jak zasadnie wywiódł Wojewoda, świadczy niewątpliwie o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Bez znaczenia przy tym są argumenty skargi, iż w dotychczasowym rozwoju gminy kierunek eksploatacji złóż kruszywa naturalnego miał niebagatelne znaczenie, zaś po eksploatacji złoża te są rekultywowane na kierunki określone w studium gminy. Studium nie przewiduje możliwości prowadzenia w obszarze MUR działalności górniczej. Nie oznacza to jednak braku uprawnienia dla Rady Miejskiej w Morągu do zmiany podstawowego przeznaczenia pola A na części działki nr "[...]" na teren eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego w planie miejscowym. Jednakże jest to możliwe dopiero po zmianie studium. Jednocześnie, z uwagi na występujące udokumentowane złoże piasków i piasków ze żwirem, mając na uwadze treść art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, do czasu jego wyeksploatowania brak jest możliwości realizacji ustaleń zawartych w studium. Wobec powyższego, brak jest możliwości realizacji funkcji, wskazanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez wprowadzenia zmian do studium. Reasumując, wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowiły naruszenie zasad jego tworzenia i zasadnie doprowadziły do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Należy zatem podzielić pogląd organu nadzoru, że unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęte bez uprzedniej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego świadczyły o naruszeniu zasad sporządzania planu, a w konsekwencji o bezprawnej zmianie przeznaczenia terenu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.