I OSK 2224/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. i S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 640/13 odrzucające skargę H. W. i S. W. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnych uczniów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 640/13 odrzucił skargę H. W. i S. W. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych. W pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wójt Gminy [...] w dniu [...] września 2012 r. podjął, na podstawie art. 14 a ust. 4 i art. 17 ust. 3a, art. 71 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Powyższe zarządzenie H. W. otrzymała w dniu 21 września 2012 r. W związku z wydaniem zarządzenia nr [...] H. W. i S. W. pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. wnieśli do Wójta Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe wezwanie Wójt Gminy [...] pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. udzielił odpowiedzi. Następnie pismem z dnia 14 maja 2013 r. H. W. i S. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagali się stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], zarzucając naruszenie art. 14 a ust. 4, art. 17 ust. 3 a oraz art. 71 b ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie omawianego zarządzenia bez podstawy prawnej, a także nieuprawnione ograniczenie zwrotu kosztów przejazdu do stawki 40% za kilometr przebiegu, określonej w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy, jak również nieuprawnione ograniczenie zwrotu kosztów przejazdu opiekuna do podróży z dzieckiem do szkoły i ze szkoły przy jednoczesnym pominięciu kosztów związanych z koniecznością powrotu opiekuna ze szkoły i koniecznością dojazdu po dziecko do szkoły po zakończeniu zajęć. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie w całości, z uwagi na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa po terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "P.p.s.a."), tj. po terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Organ wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu [...] września 2012 r., a wezwanie do usunięcia prawa zostało złożone przez skarżących w dniu 3 kwietnia 2013 r., czyli po upływie 7 miesięcy obowiązywania zarządzenia. W tych okolicznościach sprawy Sąd przyjął, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem skarżący wezwali Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa po terminie określonym w art. 52 § 3 P.p.s.a. i z tych względów skargę odrzucił. Zdaniem Sądu wniesienie skargi do sądu administracyjnego uwarunkowane jest spełnieniem przesłanek określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, m.in. art. 52 § 3, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe postanowienie H. W. i S. W. wnieśli skargę kasacyjną, w której zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi wobec stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy wezwanie to, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zostało wniesione w ustawowym terminie, • art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym przepis ten nie ma zastosowania w sprawach dotyczących zaskarżania uchwał lub zarządzeń organów gminy, a zatem nie może być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, • art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 52 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy powinno być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia, a nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że stosowanie tego przepisu zostało wprost wyłączone na mocy art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy samorządzie gminnym, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. Zatem skarżący wnieśli skargę w ustawowym terminie i po prawidłowym wyczerpaniu drogi administracyjnej. Z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynikają dwie przesłanki, których zachowanie decyduje o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pierwsza, wniesienie skargi powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia. Druga, wezwanie to winno okazać się bezskuteczne. Wszystkie te warunki formalne zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu, nie można zgodzić się z argumentacją, że prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy jest prawem bezterminowym, bowiem takie podejście doprowadziłoby do stanu niepewności prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 101 ust.1 i art.102 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) są usprawiedliwione. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 52 § 3 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że ograniczona czternastodniowym terminem możliwość wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do przypadków zaskarżenia aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Powyższy termin nie znajduje natomiast zastosowania przy zaskarżeniu do sądu administracyjnego innych działań, w tym aktów podejmowanych w sprawach uregulowanych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art.102 a ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach tych nie stosuje się w ogóle wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Szczególne przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy określa bowiem art. 101 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga w takich sprawach musi być zatem poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże dopuszczalność takiej skargi nie została uzależniona od zachowania jakiegokolwiek terminu do złożenia przedmiotowego wezwania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odrzucił skargę, wskazując, że skarżący złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a., nie zauważając przy tym, że przepis ten w ogóle w sprawie tej nie mógł mieć zastosowania. W konsekwencji należy stwierdzić, że w sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Dokonując ponownie oceny warunków formalnych wniesionej skargi, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić okoliczności przedstawione wyżej. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają w sprawie zastosowania, bowiem o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzyga się w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, podczas gdy przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.