II SA/Gl 1365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. D. K. i P. K. wystąpili do Prezydenta Miasta S. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr "1", położoną w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazany został art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej ustawa przepisy wprowadzające). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, zobowiązując jednocześnie wnioskodawców do wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej przejście przedmiotowej nieruchomości na własność gminy S. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ ten podjął zawieszone postępowanie oraz datowaną na ten sam dzień decyzją nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku i nie wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości drogowej przez gminę. W tym stanie rzeczy należało, zdaniem organu, uznać bezprzedmiotowość wszczętego postępowania. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania rozstrzygnięcie to uchylone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 100 § 1 k.p.a., bowiem w postanowieniu zawieszającym postępowanie nie został określony termin, w jakim D. i P. K. winni byli wystąpić do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę własności nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] kolejny raz zawiesił postępowanie w sprawie z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postanowieniu tym zobowiązano jednocześnie D. K. i P. K. do wystąpienia terminie 1 miesiąca do Wojewody [...] o wydanie omówionej wyżej decyzji deklaratoryjnej. Z postanowieniem tym nie zgodziła się D. K., która w zażaleniu z dnia [...] r. domagała się jego uchylenia w całości. W ocenie żalącej się orzeczenie to było bowiem przedwczesne. Jej zdaniem nałożenie obowiązku wystąpienia do Wojewody [...] winno zostać bowiem poprzedzone postępowaniem ustalającym, jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę oraz sporządzeniem stosownej mapy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie organu wyższego stopnia prawidłowo bowiem Prezydent Miasta S. uznał, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez określony podmiot publicznoprawny własności przedmiotowej nieruchomości stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ wskazał, że nie można jej uznać za uzasadnioną, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy przepisy wprowadzające, jeżeli w postępowaniu o nabycie nieruchomości istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Określenie granic nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje zaś w decyzji wojewody w oparciu o projekt podziału. W skardze na to postanowienie D. K. domagała się jego uchylenia w całości lub przekazania sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając te żądania skarżąca opisała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość drogową przejęta przez gminę S. Podniosła, że nałożenie na nią obowiązku wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez gminę wymaga sporządzenia planu podziału nieruchomości, co wiąże się z koniecznością zatrudnienia uprawnionego geodety. Tym samym nakładając przedmiotowy obowiązek Prezydent Miasta usiłuje przerzucić na nią koszty sporządzenia tego projektu. Jednocześnie organ gra na zwłokę nazywając ten problem zagadnieniem wstępnym, bowiem nałożenie obowiązku wystąpienia do wojewody o wydanie stosownej decyzji winno mieć miejsce dopiero po sporządzeniu planu podziału nieruchomości. W wyniku rozpoznania wniesionej skargi wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 949/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził nieważność zarówno zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta S. z [...] r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że oba postanowienia zostały skierowane m.in. do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego albowiem w dniu [...] r. zmarł P. K. Nadto Sąd podkreślił, że nałożenie na strony postępowania obowiązku wystąpienia do innego organu administracji o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 100 § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w przypadkach, gdy istnieją przeszkody natury formalnej bądź prawnej uniemożliwiające organowi prowadzącemu postępowanie wykonanie tej czynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji Sąd wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wezwie skarżącą do wskazania następców prawnych zmarłego wnioskodawcy. Jednocześnie organ ten kierując się dokonaną przez Sąd wykładnią art. 101 § 1 k.p.a. wystąpi do Wojewody [...] o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W wyniku wydanego przez Sąd wyroku Prezydent Miasta S. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej czy z dniem 1 stycznia 1999 r. część nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...] ozn. nr "1" stała się własnością Gminy S. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji zawiesił z urzędu wszczęte z wniosku D. K. i P. K. postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zdaniem bowiem organu I instancji wydanie stosownej decyzji przez Wojewodę [...] stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła D. K. wywodząc, iż jej zdaniem żadne zagadnienie wstępne wymagające zawieszenia postępowania administracyjnego nie występuje. W sposobie procedowania organu dopatruje się natomiast zamierzonej chęci wyrządzenia krzywdy starszej osobie. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone doń postanowienie w przedmiocie zawieszenia prowadzonego przez organ I instancji postepowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że co prawda zgodnie z art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie prawa własności gruntów nastąpiło z mocy prawa, to jednak wymaga ono potwierdzenia stosownym dokumentem. Wyłączny dowód nabycia własności w tym zakresie stanowi ostateczna decyzja wojewody potwierdzająca nabycie własności przez właściwy podmiot publicznoprawny. Ponieważ jest ona niezbędna do ustalenia odszkodowania, stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, stanowi przesłankę obowiązkowego zawieszenia postępowania. Organ nadzoru ustalił, że na wniosek Prezydenta Miasta S. z [...] r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie potwierdzenia, że ww. nieruchomość - jako grunt trwale zajęty pod drogę publiczną - stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością określonego podmiotu publicznoprawnego. Do chwili obecnej decyzja taka nie została jednak wydana. Pismem z dnia [...] r. D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazała, iż sprawa toczy się już od lat, a obecne kolejne już postanowienie w przedmiocie zawieszenia zmierza do wydłużenia prowadzonego postępowania w oczekiwaniu na śmierć skarżącej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, LEX nr 325365. Podkreślenia wymaga, iż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07, LEX nr 377585. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w obecnym składzie związany jest ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez ten Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 949/09 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten wówczas przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w ówczesnym składzie formułując zawarte w uzasadnieniu wskazania zobligował organ I instancji do tego by przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania wezwał skarżącą do wskazania następców prawnych P. K. oraz by wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tym samym ówczesny skład orzekający przesądził, że po dokonaniu wskazanych powyżej działań Prezydent Miasta S. winien wydać po raz kolejny postanowienie zawieszające postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Notabene stanowisko to Sąd w obecnym składzie podziela. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, iż z mocy art. 73 ust. 1 i 4 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. Oznacza to w konsekwencji, że jedynie ostateczna deklaratoryjna decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności konkretnej nieruchomości jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania, o którym mowa powyżej. Decyzja Wojewody jest zatem w stosunku do postępowania w przedmiocie odszkodowania zagadnieniem wstępnym. W sprawie stanowiącej przedmiot obecnej kontroli Sądu organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższych uwag działanie to uznać należy za odpowiadające treści wskazanych norm, nie istnieje bowiem żadna możliwość prawna ustalenia należnego stronie odszkodowania bez wcześniejszej decyzji deklaratoryjnej Wojewody stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Dopiero bowiem decyzja ta, po zbadaniu okoliczności sprawy, potwierdzać będzie zaistnienie przesłanek warunkujących ustalenie i wypłatę odszkodowania. Pogląd taki w sposób jednoznaczny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 711/09 stwierdzając, iż "nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne - mające postać ostatecznej decyzji wojewody - jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie odszkodowania za te nieruchomości". Poprawnie zatem organ II instancji zaskarżone doń postanowienie zawieszające prowadzone przez Prezydenta Miasta S. postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania utrzymał w mocy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie skład orzekający podkreśla, że choć obecnie wydanemu postanowieniu utrzymującemu w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. zawieszające postępowanie administracyjne w przedmiocie wnioskowanego przez stronę odszkodowania nie można zarzucić naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, to w żadnej mierze nie oznacza to, iż skład orzekający aprobuje sposób procedowania przyjęty przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Przeciwnie, zarówno postępowanie Prezydenta Miasta S. w okresie wcześniejszym, jak też Wojewody [...] zarówno w okresie minionych lat, jak też obecnie, w sposób szczególnie drastyczny naruszają te przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują należny sposób działania organów, w tym zwłaszcza określają terminy, w jakich organ zobligowany jest rozpatrzyć wniesiony wniosek. Zważyć w tym miejscu należy, że wniosek o odszkodowanie strona złożyła w [...] r. Przez pierwsze 4 lata trwającego postępowania, organ I instancji nawet nie złożył wniosku do Wojewody [...] o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa powyżej i uczynił to dopiero zobligowany jednoznacznymi w tej mierze wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 3 lutego 2010 r. Z kolei Wojewoda [...], pomimo że w okresie tym, rozpoznając wnoszone przez stronę środki zaskarżenia, w pełni świadom był przebiegu postępowania nie podjął z urzędu żadnych działań w celu przyspieszenia postepowania i wydania, w przypadku gdyby okoliczności sprawy potwierdzały przejście prawa własności, decyzji, o której mowa w art. 73 ustawy. Wręcz przeciwnie, np. wniesione przez stronę w toku postępowania odwołanie od decyzji z dnia [...] r. rozpoznał po 10 miesiącach od jego wniesienia. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] także obecnego wniosku Prezydenta Miasta S. w przedmiocie decyzji deklaratoryjnej nie rozpoznał w terminie przewidzianym w k.p.a, nie uczyni też tego w ciągu kolejnych lat. W aktach widnieje bowiem postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] określające przewidywany termin rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania decyzji deklaratoryjnej (która będzie wszak jedynie wstępnym etapem umożliwiającym przyszłe ustalenie należnego stronie odszkodowania) na [...] r. Sąd przypomina zatem obydwu organom o obowiązku rozpoznawania spraw w terminach przewidzianych w k.p.a. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w szczególnych okolicznościach istnieje wprawdzie możliwość powiadomienia stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, przepis ten odnosi się jednak do sytuacji, w której względy natury obiektywnej nie zezwalają organowi na załatwienie sprawy w terminie. W żadnej mierze wieloletniej przewlekłości postępowania nie usprawiedliwiają natomiast choćby po części związane z organizacją pracy organu przyczyny takie jak duży wpływ spraw i konieczność kolejnego ich rozpatrywania.